項目綜合管理：BOT項目融資模式推廣應用的探討

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【摘要】 基于 BOT（建設—運營—移交）模式在我國逐步推廣應用中遇到諸多問題，如人們認識、法律和投資環(huán)境不健全、管理體制、價格體制及外匯問題等，對該模式的特點作了回顧，對遇到的問題進行了總結(jié)分析。針對我國實情提出相應對策，如開辟各種融資渠道，制定相應政策鼓勵國內(nèi)民營資本參與 BOT項目投資，政府加強在 BOT 項目融資中的主導地位，以及創(chuàng)造適應 BOT 融資的投資環(huán)境等。

BOT 是英文 Build－Operate－Transfer（建設—運營—移交）的縮寫，BOT 作為一種適合基礎設施建設的新型融資方式，對亟待發(fā)展的我國基礎設施建設而言，具有特殊的意義。其理論研究及實踐，還有待于我國各地區(qū)進行更深入地研究和探討。本文在回顧 BOT 的發(fā)展及特點的基礎上，總結(jié)了當前我國推廣 BOT 模式融資進行基礎設施建設過程中尚存在的問題，并提出相應的解決對策。

１　?。拢希?nbsp;融資模式的特點　

BOT 作為一種向私人融資進行基礎設施建設的模式，較其他傳統(tǒng)模式而言具有以下幾方面的優(yōu)勢：

（1）BOT 項目建設資金來源于外資或民間的閑置資本，可在一定程度上彌補政府在基礎設施投資方面的不足，減輕基礎設施建設項目對國家財政的壓力和外債的負擔，并且拓寬了直接利用外資的渠道，有利于加強國際間的聯(lián)系，加快基礎設施建設與國際間的接軌。（2）BOT 項目強調(diào)政府在基礎設施建設中扮演組織者和促進者的重要角色。政府通過制定有效政策及具體措施，促進國內(nèi)外私人資本參與我國基礎設施的投資，形成風險共擔、利益共享的政府與商業(yè)性資本的合作模式，并使得基礎設施業(yè)的服務更有效率。（3）BOT 融資方式打破了國家在基礎設施領域中絕對壟斷，在公共產(chǎn)品的供給中引入市場機制，起到了合理配置資源的效應。（4）BOT 項目的貸款方在決定是否貸款時，通常，主要考慮項目本身的收益前景，而不是項目公司當時的信用能力。故 BOT 融資方式不受項目公司現(xiàn)有資產(chǎn)規(guī)模的限制，比其他融資方式更加靈活。在該方式下銀行貸款通常沒有追索權，或者即使有有限的追索權，也只適用于項目本身的資產(chǎn)和收益，身的資產(chǎn)負債表，因此，也不影響該項目實體從其他方面進一步借款的能力。隨著我國專業(yè)銀行的轉(zhuǎn)變及市場經(jīng)濟體制的進一步健全，BOT 融資方式的“資產(chǎn)負債表外融資”的優(yōu)點將逐步顯現(xiàn)出來。（5）政府為鼓勵投資者投資基礎設施的建設，一般對 BOT 項目提供行政、法律、經(jīng)濟上的支持，這就減少了項目承辦方的風險。另外，項目的境外投資者會向跨國保險公司投保，有了這種復雜的相互擔保、保險和抵押關系，項目風險就會被有效地分散。（6）通過 BOT 項目招標，中標者成為項目業(yè)主，承包商一般必須帶資承包。這同政府直接投資相比，從兩個方面減少了不正當競爭的可能性：一是沒有既得利益可維持或分配，政府提供的只有業(yè)主投資的特許權，承包商的利益必須通過特許經(jīng)營期內(nèi)的有效運營才能實現(xiàn)。二是當業(yè)主是合伙人時，由于業(yè)主的目標是運營期利潤的最大化，故承包商很難在業(yè)主身上打開缺口。

２　　我國基礎設施建設運用 ＢＯＴ 項目融資分析

２．１　　我國經(jīng)濟高速增長對基礎設施的巨大需求　

隨著我國經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康地發(fā)展，將有大量前景良好的投資項目可吸引國內(nèi)外民間力量參與 BOT 項目融資。國際經(jīng)濟學家認為，盡管基礎設施項目盈利能力相對較低，但其具有穩(wěn)定而持續(xù)的用戶，它與國計民生息息相關，相對較少受經(jīng)濟周期性變化的影響，不會出現(xiàn)市場疲軟，至少在我國今后較長一段時間內(nèi)是這樣。同時，由于人口密度高，基礎設施利用率也高，平均成本就低于亞洲其他國家或地區(qū)，因而其吸引力更大。當前國際承包工程量縮減，而我國又將交通等基礎設施作為鼓勵外商投資的項目，外商可享受種種優(yōu)惠，因此，對當今世界擁有數(shù)萬億流動資本來說，中國經(jīng)濟的高速增長所帶來的對基礎設施的巨大需求，以及基礎設施項目的較高投資回報率還是很有吸引力的。

２．２　　我國的私營經(jīng)濟規(guī)模已使內(nèi)資 ＢＯＴ 項目成為可能　

迄今為止，我國采用 BOT 項目融資方式籌集資金的項目大多引入了外資。BOT 項目融資活動并不僅限于外國資本參加，國內(nèi)各個部門也可以參加。我國私營企業(yè)正蓬勃發(fā)展，為吸引國內(nèi)私營經(jīng)濟參與基礎設施建設創(chuàng)造了條件。我國私營經(jīng)濟規(guī)模已相當可觀，初具項目融資的能力。1989 年全國僅有私營企業(yè) 9 萬家，從業(yè)人員 185 萬人，但到 1997 年私營企業(yè)數(shù)已達 80 萬家，從業(yè)人數(shù)達 4 700 萬人。1995 年全國個體私營企業(yè)工業(yè)產(chǎn)值達 2 200 億元，占全社會工業(yè)總產(chǎn)值的 15%以上。同時，民營資本進入基礎設施領域的愿望和行動已初見端倪。中國私營經(jīng)濟憑其內(nèi)部機制的優(yōu)勢迅猛發(fā)展起來，無論從發(fā)展規(guī)模、發(fā)展速度，還是從經(jīng)營效果、擁有資金量上都不可忽視。因此，完全可以讓一些國內(nèi)私營企業(yè)聯(lián)合起來參與基礎設施項目的開發(fā)，這也符合國家大力發(fā)展私營經(jīng)濟的方針政策和國家的產(chǎn)業(yè)政策。

２．３　?。拢希?nbsp;項目融資在我國已有成功經(jīng)驗　

BOT 項目融資在我國大型基礎設施項目融資中已有試點的成功經(jīng)驗。1983 年廣東沙角 B 電廠項目的融資安排是我國第一個利用 BOT 模式進行基礎設施資金籌措的成功實例。這個項目在國際上有較大影響。此后，1995 年廣西來賓 B 電廠作為國家計劃委員會的實驗項目[2]，被認為是中國第一個通過國際正規(guī)的方式競爭投標的 BOT 項目，為今后的 BOT 項目建立了一個良好的模式。國內(nèi)民間資本以 BOT模式參與基礎設施建設的成功案例，還有泉州刺桐大橋工程，該項目的成功建設在實踐上為引導國內(nèi)私營經(jīng)濟投資基礎設施建設走出了一條可行的路子。

３　　目前我國推行 ＢＯＴ 融資模式存在的問題　

從目前情況來看，對 BOT 項目的認識和實踐經(jīng)驗都顯得不足，存在的問題主要有：人們認識的問題、法律和投資環(huán)境不健全的問題、管理體制的問題、價格體制的問題和外匯問題等。

３．１　　人們認識問題　

BOT 對于正處于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中的中國來說是一個新生事物，對它的認識還需一個熟悉、認識、探索、提高的過程。人們思想觀念的不適應主要表現(xiàn)在以下方面：（1）對在中國基礎設施建設中運用 BOT 還存在疑慮，有人擔心 BOT 的運用會導致國家對基礎設施項目控制權的喪失，還有人擔心把基礎設施給私人投資建設和經(jīng)營會帶來一些敏感的社會問題，如項目使用費用老百姓是否能承受等。（2）對項目融資的復雜性認識不足，有些人不熟悉其具體內(nèi)容和操作規(guī)范的要領，認為談判既費時又費力，還要給項目一定的擔保和政策優(yōu)惠，不如傳統(tǒng)的貸款或撥款省心，因此對 BOT 興趣不大。（3）由于以往基礎設施大多由財政撥款或國家貸款來進行建設，所以，設施的使用費用很低，甚至不收取費用，老百姓已經(jīng)習慣了免費使用很多基礎設施，而采用 BOT 方式籌建的項目為替項目公司收回投資，并賺取一定利潤，必須收取一定的使用費用，老百姓可能接受不了，因此，他們對這個問題的認識也是影響 BOT 融資方式在我國健康發(fā)展的一大障礙。

３．２　　法律和投資環(huán)境不健全

改革開放以來，我國已制定和頒布了 200 多個涉及外商投資的法律和法規(guī)，建立了一定的符合國際慣例的投資環(huán)境。然而到目前為止，我國頒布的法律、法規(guī)在許多具體問題上與國際慣例還有一定的距離，如在《中華人民共和國擔保法》中規(guī)定政府部門不得為項目提供任何形式的保證，而在 BOT這種特殊的融資方式中，一般都要求東道國政府或機構(gòu)對項目的融資給予一定的擔保和必要的政策支持。而且，由于司法部門在法律上執(zhí)行力量不足和經(jīng)驗欠缺，使得在經(jīng)濟訴訟方面的法律背景尚不夠成熟。又由于中國政府及各機構(gòu)部門某些官僚作風和多頭管理，辦事效率低下，甚至項目審批主管部門的有關規(guī)定之間往往不銜接或有沖突，導致在項目實施過程中因?qū)徟裙ぷ鬟M程的緩慢而進一步增加建設費用，這也在一定程度上影響了外商在中國投資的積極性和信心。

３．３　　管理體制問題　

在 BOT 項目中政府需要一改過去建設項目完全由自身負責、資金調(diào)撥、風險自擔的局面和壓力環(huán)境，而將項目建設的特許權交由私人負責，這并不意味著政府可以撒手不管。相反，項目融資多用于涉及國計民生的基礎設施項目，比其他一般項目更需要政府發(fā)揮宏觀調(diào)控和管理的作用。目前有部分由私人承建或經(jīng)營的公路路段，由于缺乏政府宏觀管理，導致收費站設置很不合理的現(xiàn)象普遍。

３．４　　價格體制問題　

由于 BOT 項目是自籌資金、自行建設、自主管理、自我償還的一種建設運營管理方式，因此，其產(chǎn)品和服務的定價往往要比在計劃經(jīng)濟模式下的價格要高，但由于基礎設施項目一般具有壟斷性，其價格的高低直接影響到整個國民經(jīng)濟是否能健康正常運行，因此，一方面需要政府合理控制項目公司的利潤，限制項目產(chǎn)品的價格，另一方面，正因為有關國計民生的基礎設施項目收費標準的行政干預成分較重，使外商對項目未來的投資回報率難以預測，因而也導致外商不敢放心大膽地投資 BOT 項目。

３．５　　外匯問題　

運用 BOT 的基礎設施項目，一般不可能有外匯收入或者只有少量外匯收入，其所得的利潤分成和投資回報絕大部分為人民幣，必須兌換成外匯匯往國外，由于我國的人民幣目前尚未實行與國際貨幣的自由兌換，外匯風險明顯存在，而一般項目的特許期長達 20～30 年，資金回收期較長，外商對人民幣的信心不足。隨著外匯體制的改革，人民幣將逐步成為可兌換貨幣。項目的投資者為了擺脫匯率風險，往往會以苛刻的回報條件、回報率和回收期限來沖抵外匯風險。因此，匯率問題始終是貫穿 BOT融資中的難題。

４　　我國推行 ＢＯＴ 項目融資的對策　

具體而言，我國在 BOT 模式中吸引私營部門參與基礎設施建設應積極采取以下對策。

４．１　　盡可能開辟各種融資渠道　

我國應采取以外資為主，內(nèi)資為輔的政策，在利用外資的同時積極培育國內(nèi)資本市場，為我國基礎設施建設的長遠發(fā)展培養(yǎng)融資能力。在國際市場上應采取措施，吸引跨國商業(yè)銀行貸款、爭取國際金融機構(gòu)的援助，以及通過在國際資本市場上發(fā)行債券和股票的方式，來為基礎設施籌資。

４．２　　制定相應政策鼓勵國內(nèi)民營資本參與 ＢＯＴ 項目投資　

民營經(jīng)濟、個體私營經(jīng)濟投資固定資產(chǎn)已經(jīng)有了一定的基礎，投資的欲望比較強烈，而且具有巨大的資金源，應通過政策措施、加快實行國民待遇，通過項目建設和引導投資的多種辦法，把這部分資金引入基礎設施建設領域。首先，政府要拿出有投資價值的項目來給民間私人投資建設。其次，要盡量降低其建設經(jīng)營風險，政府可以和約形式保證投資者在特許期內(nèi)收回投資，并取得高于銀行貸款利息的利潤，讓利于民是 BOT 項目成功的關鍵。再次，政府以一定比例的投資參與 BOT 項目，也是吸引民間資金的一種有效途徑。最后，鼓勵和引導那些單獨承擔某個投資額巨大的項目建設有困難的民營企業(yè)組成聯(lián)合體，或成立股份公司、設立投資基金等方式，進行 BOT 項目投資。

４．３　　政府加強在 ＢＯＴ 項目融資中的主導地位　

首先，政府要加強宣傳力度，使各部門及社會各界對 BOT 形式參與基礎設施建設有個完整的認識，從而為項目融資提供較好的外部環(huán)境。其次，政府應強化統(tǒng)一規(guī)劃基礎設施建設項目的責任，私營企業(yè)的投資建設和經(jīng)營要由政府授權和委托，并接受政府的監(jiān)督。再次，骨干的基礎設施要由政府投資建設和控股經(jīng)營。

４．４　　加快創(chuàng)造適應 ＢＯＴ 融資的投資環(huán)境的步伐　

在爭取私人資本為基礎設施融資時，所面臨的最大挑戰(zhàn)是形成一個有利于 BOT 融資的投資環(huán)境。而這一目標的中心環(huán)節(jié)是為基礎設施融資確立一個健全的法律框架[3]。只有明確的法律文本及其相應的規(guī)定，才能公正公平地表明經(jīng)濟活動所擁有的條件、必須承擔的風險，以及期望得到的利潤，并予以公開的保證，從而才能真正吸引私人投資者參與基礎設施建設。為體現(xiàn)鼓勵與限制相結(jié)合的原則，應在以下幾方面作出明確規(guī)定：

（1）投資主體。參與 BOT 項目的國內(nèi)外投資者應具有良好的資信情況、技術水平和管理經(jīng)驗。

（2）項目范圍。我國《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》明文規(guī)定，對于地方鐵路、橋梁、隧道、輪渡設施和民用機場項目的建設與運營，鼓勵外商投資，但不允許外商獨資，要求中方國有資產(chǎn)占主導地位或控股，這就大大降低了這類項目采用 BOT 投資方式的可能性。實際上，在各地準備報批的 BOT 項目中上述項目占了絕大多數(shù)。政府宜在做好監(jiān)控管理工作的前提下，適當放寬 BOT 項目的范圍。

（3）稅收優(yōu)惠。投資國家重點支持的急需項目應給予特殊的稅收優(yōu)惠，如免除或減免地方所得稅、免除外國投資者所獲得的股息和紅利的所得稅等。

（4）股權政策。BOT 項目有關設施的使用和經(jīng)營權將在特許期滿后移交政府，外國投資者沒有永久占有權，因此，可適當放開對股權控制比例的限制，在符合產(chǎn)業(yè)政策的前提下允許外商獨資或控股經(jīng)營，實行靈活的股權政策。

（5）經(jīng)營期限。根據(jù)不同項目規(guī)定不同的經(jīng)營期限，既要保證投資者有合理長的時間回收投資、取得較高的投資回報，又要保證國家的利益。在經(jīng)營期內(nèi)政府保證項目主辦人的合法經(jīng)營權，不得提前收回或以其他方式損害其利益，項目主辦人也不得轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權。

（6）政府擔保。BOT 項目的復雜性和長期性決定了它的高風險性，必要的政府擔保不可缺少。首先，提供后勤供應擔保，政府應出面協(xié)助解決后勤供應問題，保證向建設項目提供建設用地及以合理價格提供原材料和能源。其次，提供價格擔保，基礎設施 BOT 項目建設經(jīng)營期限長，收益與遠期物價的波動密切相關，應視項目具體情況給予一定的價格擔保。再次，對外商還要提供外匯平衡擔保，應允許外國投資者將合法納稅后的經(jīng)營收入按外匯市場比價匯出境外，以消除其在外匯兌付方面的顧慮。

（7）反操縱條款。為防止外商對基礎設施的絕對控制，應規(guī)定由一定數(shù)量的國內(nèi)金融機構(gòu)、咨詢管理機構(gòu)、建筑施工單位參與。

（8）社會責任。BOT 項目主辦人在項目興建及經(jīng)營期內(nèi)，要承擔環(huán)境保護等社會責任。

５　　結(jié)束語　

BOT 作為一種適合基礎設施建設的新型融資方式，對亟待發(fā)展的我國基礎設施建設而言，具有特殊的意義。在我國基礎設施建設中運用 BOT 融資方式，不僅存在必要性，而且存在可能性。但由于其操作相對的復雜性，相關經(jīng)驗不足，人才缺乏，投資環(huán)境不夠成熟等原因，至使 BOT 方式目前在我國基礎設施建設中，還未發(fā)揮其應有的作用。

參考文獻：

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