水利工程代建制管理模式淺析

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政府投資水利工程項(xiàng)目建設(shè)管理模式（以下簡(jiǎn)稱項(xiàng)目管理模式），就是項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目實(shí)施中，代政府進(jìn)行組織策劃，用科學(xué)的組織結(jié)構(gòu)和高效的組織效應(yīng)來最優(yōu)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)。  

　　1 概述   
 
　　水利工程項(xiàng)目按照不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)可以分為不同的類型。按照資金劃分可以分為財(cái)政性資金項(xiàng)目、財(cái)政擔(dān)保性資金項(xiàng)目和國(guó)家援助項(xiàng)目；按照經(jīng)濟(jì)效益又可分為贏利性項(xiàng)目和非贏利性項(xiàng)目；按照投資主體不同，國(guó)外分為政府投資項(xiàng)目和私人投資項(xiàng)目。我國(guó)則分為政府投資、集體投資和私營(yíng)企業(yè)投資，這里把政府投資和集體投資通稱為政府投資。一般把政府投資項(xiàng)目稱為公益性項(xiàng)目，其他投資主體投資項(xiàng)目稱為非公益性項(xiàng)目。  

　　我國(guó)項(xiàng)目管理模式主要經(jīng)歷了兩個(gè)主要階段。第一階段，80年代中期以前。主要形式為投資方自己組建工程建設(shè)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，人員臨時(shí)拼湊，管理水平和效率較低，項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)隨著工程結(jié)束而解散，新開工程又在較低的管理水平上重復(fù)拼湊臨時(shí)的管理機(jī)構(gòu)，使得工程建設(shè)水平和投資效益難以提高。同時(shí)投資方與建設(shè)方合二為一，既缺少約束和協(xié)調(diào)機(jī)制，又增加難度和風(fēng)險(xiǎn)程度，投資方與國(guó)家的利益難以統(tǒng)籌兼顧；第二階段，80年代中期以后，逐步推行工程建設(shè)管理三制，即項(xiàng)目法人制、項(xiàng)目監(jiān)理制和項(xiàng)目招投標(biāo)制。該階段雖然規(guī)避了工程建設(shè)管理機(jī)構(gòu)重復(fù)建設(shè)的弊端，但它把項(xiàng)目管理中的管理方與實(shí)施方之間的嚴(yán)謹(jǐn)而精簡(jiǎn)的兩者關(guān)系變?yōu)榧炔磺逦州^繁多的業(yè)主、監(jiān)理和承包商三者關(guān)系。監(jiān)理理論上是獨(dú)立的第三方，實(shí)際工作中更多是受業(yè)主的委托，作為業(yè)主的代表，業(yè)主、監(jiān)理不僅機(jī)構(gòu)設(shè)置多有重復(fù)，而且有時(shí)意見不盡一致，使實(shí)施方無所適從，質(zhì)量、進(jìn)度和投資難以有效控制，管理工作效率難以有效提高。  

　　近幾年，隨著體制改革的不斷深入和工程建設(shè)的不斷發(fā)展，并根據(jù)整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的要求，工程建設(shè)應(yīng)該是投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管四分開，以切實(shí)提高管理水平和充分發(fā)揮投資效益。傳統(tǒng)管理模式遠(yuǎn)不能適應(yīng)新機(jī)制、新要求，必須要有新的科學(xué)先進(jìn)的管理模式取代原有管理模式。在這樣的背景下，以深圳市為代表的“工務(wù)局模式”和以上海市為代表的“代建制模式”便應(yīng)運(yùn)而生。本文擬從不同的角度對(duì)水利工程建設(shè)實(shí)施代建制管理模式進(jìn)行層次分析。  

　　2 代建制管理模式與傳統(tǒng)管理模式比較  

　　我國(guó)傳統(tǒng)的政府投資水利工程建設(shè)項(xiàng)目的管理，基本上沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的傳統(tǒng)管理模式，即由建設(shè)單位提出項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告，政府投資管理部門進(jìn)行審批決策，確定投資額度和年度投資計(jì)劃，財(cái)政部門核撥建設(shè)資金，再由建設(shè)單位組織基建班子進(jìn)行建設(shè)。然而許多研究表明，這種框架不能發(fā)揮出有效管理政府投資項(xiàng)目的作用。有關(guān)項(xiàng)目管理部門往往將“投資與建設(shè)”、“建設(shè)與管理”相混淆。在許多項(xiàng)目的實(shí)施過程中，各級(jí)政府既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”，在項(xiàng)目的實(shí)施和監(jiān)督方面都介入，但往往兩方面都管理不好。圖1（略）概述了我國(guó)傳統(tǒng)的政府投資項(xiàng)目管理框架，政府投資項(xiàng)目的管理主體是國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)（決策部門），財(cái)政部和國(guó)家審計(jì)署（資金管理與監(jiān)督部門），各行業(yè)行政管理部門（實(shí)施監(jiān)督部門）與建設(shè)單位（資金使用部門）。工程建設(shè)過程中決策階段、實(shí)施階段、運(yùn)營(yíng)階段相互獨(dú)立，導(dǎo)致許多弊端。 

　　而代建制管理模式符合投資多元化、管理社會(huì)化、經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化的體制改革的要求。專業(yè)化、社會(huì)化的工程建設(shè)代建制工程管理公司（代建方），受投資方的委托，依據(jù)工程建設(shè)的法律、法規(guī)和委托合同，對(duì)投資方投資的工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施全過程、全方位的組織管理。通過代建制項(xiàng)目管理模式，把工程建設(shè)明確為管理方（代建方）與實(shí)施方（設(shè)計(jì)、施工、材料設(shè)備供應(yīng)）之間的嚴(yán)謹(jǐn)而精簡(jiǎn)的兩者關(guān)系，建立起投資方（委托方）、管理方（代建方）和實(shí)施方（設(shè)計(jì)、施工、材料設(shè)備供應(yīng)）三方責(zé)權(quán)利明確的新機(jī)制，以適應(yīng)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管四分開的新要求，來有效提高工程建設(shè)的管理水平和投資效益。  

　　工程建設(shè)從設(shè)計(jì)、施工到運(yùn)營(yíng)，由工程管理公司統(tǒng)一協(xié)調(diào)，避免傳統(tǒng)工程管理模式各階段相互獨(dú)立的弊端。工程管理公司在工程管理中相當(dāng)于企業(yè)管理中的職業(yè)經(jīng)理人的角色，它獨(dú)立的、專業(yè)的整合社會(huì)資源，對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行專業(yè)化管理。政府角色由傳統(tǒng)單純的資產(chǎn)所有者和經(jīng)營(yíng)者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)的監(jiān)督者和保障者。圖2（略）概述了政府項(xiàng)目代建制管理模式框架，政府在社會(huì)上通過招投標(biāo)方式招募工程管理公司，對(duì)工程建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)實(shí)施全過程管理，工程建設(shè)管理線條明晰、清楚。  

　　代建制工程與傳統(tǒng)建設(shè)工程的運(yùn)作模式相比，在形式上，它把過去的建設(shè)單位、使用單位合而為一的格局，轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)單位、使用單位相分離，政府投資主管部門的職能由管理具體項(xiàng)目轉(zhuǎn)移到招標(biāo)代建單位、通過與代建單位簽定的代建合同，來規(guī)范代建單位的行為，使用單位從直接管理項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)榧訌?qiáng)對(duì)項(xiàng)目工程質(zhì)量、工期和資金使用的監(jiān)督，其不再直接參與項(xiàng)目建設(shè)管理過程。