李鐵：政績工程并非體現(xiàn)于建高樓大廈 以人為本改革才重要

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中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任 李鐵

中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵建言，如果真正實現(xiàn)以人為本的城鎮(zhèn)化，以更多的中低收入人口的人為本，以外來人口為本，就必須調(diào)整城市發(fā)展的框架，不應(yīng)該把房地產(chǎn)的發(fā)展，大興土木的建設(shè)政績工程放在政府決策的首位。

大城市落戶條件苛刻比移民還難

Q：農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市來，在您看來，一些地區(qū)正在試行的戶籍準入制度，比如積分制，是否能夠改變因戶籍所帶來的一系列問題?

李鐵：現(xiàn)在中央已經(jīng)明確頒布了未來戶籍管理制度改革政策，但是大家提出三個一億人的目標，在整個改革過程中來實現(xiàn)一個穩(wěn)步有序發(fā)展的進程，進行一系列的制度設(shè)計。

中國兩億七千萬所謂的外來人口，比如農(nóng)村人口，有一億多是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)的，一億多是跨省就業(yè)的，同時還有七千多萬城鎮(zhèn)間流動人口。這么多的流動人口一次性放開，我想沒有一個城市能承受得了。北京一次性放開800萬的人口，恐怕對公共管理、教育、醫(yī)療、住房都會帶來巨大的壓力，如果政策一旦頒布，會形成預(yù)想不到的相反效果。深圳1200萬人口，本地人口不到300萬，四倍原本地人口的外來人口一次性解決也是做不到的。

所謂穩(wěn)步有序前提是，逐步釋放戶改的能量，逐步的解決一部分人城市落戶問題，其他的改善要通過農(nóng)民工市民化政策逐漸完善。我們提出了穩(wěn)步有序的目標，給了地方自主裁量戶籍制度改革決定權(quán)的空間。我們怎么讓地方政府能夠更明確的認識到中央對實行戶籍制度改革的出發(fā)點和動機，因為現(xiàn)在整個戶改已經(jīng)涉及到城市居民群體和外來人口群體利益的糾葛。固化的利益結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成了，所以，強烈的排斥作用導(dǎo)致戶籍管理制度固化。

打破現(xiàn)有制度，城市居民的決策權(quán)主體愿不愿意釋放利好給廣大外來人口，釋放給誰，這就是改革所面臨的最大挑戰(zhàn)。到目前為止，另一種傾向出現(xiàn)了，就是地方為了確保中央政策的實施，提出戶籍制度改革的條件，通過積分制來實現(xiàn)，而積分制的條件相對苛刻嚴格。戶改原來美好的預(yù)期就變成了條件許可制，而這種條件許可制甚至比移民還難。

中央所希望的通過戶籍制度改革實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民社會和諧穩(wěn)定，通過戶改來帶動消費經(jīng)濟目標能否實現(xiàn)?恐怕中央政策和地方政策在這里就發(fā)生了巨大偏差。所以，我想戶籍制度改革的文件已經(jīng)下達了，政策已經(jīng)頒布了，但在實施過程中不希望地方政府把它作為一種門檻，應(yīng)該認真的去解決長期在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民和外來人口的落戶問題和公共服務(wù)問題。

解決這些落戶問題和公共服務(wù)問題，涉及利益調(diào)整，涉及財政支出，不能忘了，這部分群體已經(jīng)給城市做出了長期的貢獻。在城鎮(zhèn)就業(yè)幾十年，已經(jīng)繳納稅收，這些人有權(quán)利在這里享受這一切。但是怎么來解決，用什么方式來對待，這是考驗地方政府對貫徹落實十八大的有關(guān)精神的試金石。

從另一方面看，也要調(diào)整政府的觀念。如何認識外來人口、流動人口、農(nóng)村人口在城市中所發(fā)揮的作用。從城市長期的人口結(jié)構(gòu)上、就業(yè)結(jié)構(gòu)上、勞動力技術(shù)人才的更新上和城市的活力上怎么來看待這部分人口，我覺得絕大部分城市管理者沒有清楚意識到這個問題，只把他們看作低素質(zhì)低收入的農(nóng)民，其實這部分群體不是一個簡單的農(nóng)民，他們是農(nóng)村的精英，敢于背井離鄉(xiāng)，到城市挑戰(zhàn)，是最有活力的人。

世界上最發(fā)達的國家和城市都是移民形成的，移民過去的不都是富翁，而是從事最低端職業(yè)，到二三代變成城市精英和城市組成群體，他們是城市最具有活力的血液。

每多一個高端人才就要匹配四五個勞動力進行服務(wù)

Q：為什么現(xiàn)在城市會出現(xiàn)勞動力短缺，而很多農(nóng)民又是無業(yè)狀態(tài)?

李鐵：城市的勞動力短缺，技術(shù)勞動力短缺，原因在哪里?這些流動人口沒有長期的就業(yè)預(yù)期，就沒有對自己技術(shù)能力提高的主動需求。舉個例子，為什么在城市的保姆嚴重短缺?在城市里就業(yè)的小女孩，三五年就要回家結(jié)婚，然后在家生孩子再也不回來，她怎么提高自己的家政服務(wù)水平?現(xiàn)在好的金牌月嫂一個月工資達到兩萬。什么情況下工資這么高?市場短缺，嚴重的稀缺。原因在哪里?就是城市戶口把她限制在城市外了，沒有長期的預(yù)期。

大量的服務(wù)員就業(yè)人口把自己最好的青春耗費在城市，沒有在城市完善和改造自己，因為城市不提供長期預(yù)期，這就是戶籍制度改革最大的弊端，也是城市管理者如何來認識問題，短期和長期行為的一種判斷和較量。所以，進行戶籍制度改革，不僅僅是制度問題，也有城市管理者的觀念問題。

一個城市的更新，不僅僅是產(chǎn)業(yè)的更新，更重要的是人才更新，人才的更新不僅僅是所謂高端人才的更新，更多的是中低收入人口的更新，這樣才會帶來整個城市的活力。

而且，城市不是由富人組成的。城市是由多元化的人組成的，富人只算少數(shù)。每年北京有15萬戶口落地，他們進了北京以后要消費，相應(yīng)的服務(wù)人口應(yīng)該是他們的數(shù)倍以上。所以，在任何一個城市，只要有高端人才進來，一定要相應(yīng)配套四到五個人進來同時進行服務(wù)。那么，就構(gòu)成了現(xiàn)在城市人口的基本結(jié)構(gòu)?？汕∏∵@四到五個人進城是短期行為，城市有需求，但問題是沒有戶口。

所以，從城市人口結(jié)構(gòu)長期發(fā)展，技術(shù)更新、產(chǎn)業(yè)更新、人才更新的角度來看，要重新認識外來人口、流動人口，提出更為實際迫切的落戶政策，這需要對城市發(fā)展有深刻的認識，而恰恰大部分的城市決策者是短視行為，強化戶籍制度的排他性，強化城市人力資源的封閉性，使得當前城市化存在很多問題，發(fā)展機制上就失去競爭的優(yōu)勢。

大城市截流了小城市的利益導(dǎo)致大量資源浪費

Q：從京津冀一體化來看，更多的地方選擇城鎮(zhèn)化是大而強的概念。比如很多城市或者地方省會都市圈的建立，您怎么看待這種超大城市和區(qū)域經(jīng)濟的競爭?

李鐵：中國城市是個等級化的管理體制，大量的計劃經(jīng)濟調(diào)動資源的分配方式，下達的土地指標被高等級城市不斷的截流，城市和城市之間的管理也會對地方基層政府，中小城市政府帶來大量的約束，也會使一部分資源被交到上級政府。這個過程中，30年的城市化過程中發(fā)展是不平衡的，而這種發(fā)展不平衡不完全是市場經(jīng)濟的結(jié)果，更多的是強烈的行政行為。行政行為就是上面的資源被截流到高等級政府，下面的資源也被交到高等級政府。

這種情況下，中心城市、省會城市發(fā)展越來越快。你帶來了大量的行政資源，市場資源也就跟著進來，在這個過程中造成的后果，就是城市資源配置效率的低下，導(dǎo)致大量資源的浪費。同時也抬高了城市發(fā)展的成本，使農(nóng)民更難以進城。

所以，我們要面臨一個選擇，既然獲得這么多資源，應(yīng)該更多的承擔(dān)人口承載的作用。最近頒布的一些政策，恰恰回避了這個矛盾，反而使更好的城市，以特大城市為名，不去承擔(dān)人口進入的責(zé)任，我覺得應(yīng)該在未來的城鎮(zhèn)化政策機制中進行調(diào)整。

此外，要給中小城市發(fā)展的活力，大家有平等的發(fā)展機會，人口的流動會尊重市場化的選擇。在國際上，所謂的城市發(fā)展規(guī)律是一定向著特大城市發(fā)展，這些城市一定是在市場的活力下去吸引更多人口，形成更多的發(fā)展機會。反觀中國的城市化進程，所謂特大城市、大城市、中等城市、小城市，包括建制鎮(zhèn)，如果按照國際的規(guī)律，人口向大城市或特大城市流動是一個最基本的規(guī)則。如果按中國特色的城市化發(fā)展道路，行政等級來控制資源的背景下，調(diào)整資源配置方式，去給更多的中小城市發(fā)展機會，有可能會帶來資源要素和人口空間流向的變化。

過去我調(diào)查過很多中小城市，有很多小城市非常有活力，但行政權(quán)力被剝奪，資源被拿走。所以，容納外來人口的能力大大喪失。我想必須要進行行政區(qū)劃管理體制改革，給這些中小城市更多的活力，能迅速的增長成大城市和特大城市。在平等條件下競爭，人口流動的空間流向就會更合理。

Q：現(xiàn)在土地財政遇到很大的困境，在這種困境下您認為地方政府賣地收入減少是否會阻礙城鎮(zhèn)化的進程呢?

李鐵：總理講話提到新常態(tài)、新機遇。土地財政是老常態(tài)。所謂老常態(tài)，通過老常態(tài)的方式來刺激經(jīng)濟增長，可能越走越錯，越走越遠。所以，新常態(tài)，我們是不是調(diào)整經(jīng)濟增長方式，調(diào)整城市的發(fā)展模式，使過去的政府和市場雙重推動的經(jīng)濟增長，來降低城市發(fā)展成本，這種模式不再用它來主導(dǎo)我們未來的經(jīng)濟預(yù)期。

怎么樣更多的注入市場的活力，怎樣更多的去降低政府對土地財政的過度依賴，中央政府在這個問題上態(tài)度是非常明確的。比如說為什么不繼續(xù)采取強刺激政策，比如說為什么對所謂經(jīng)濟增長的下滑不做過度敏感性的反應(yīng)，都是為未來的機制轉(zhuǎn)換、調(diào)整模式來實現(xiàn)新常態(tài)來進行政策和經(jīng)驗的積累。

政府的作用被扭曲時就要自己把不合理的政策給砍掉

Q：在城鎮(zhèn)化的改革中，關(guān)于政府主導(dǎo)一直爭議很大，您怎么看政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化?

李鐵：中國的城鎮(zhèn)化，大量的制度是政府設(shè)計的，戶籍制度是政府制定的，土地制度也是政府制定的，行政管理體制也是政府制定的，所謂政府主導(dǎo)，我想解鈴還得系鈴人。要主動取消不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的，阻礙市場經(jīng)濟進程的，妨礙要素流動的障礙。為什么克強總理反復(fù)講要堅定不移地取消審批權(quán)限?讓社會取消行不行?取消不了。一定是政府主動的把自己的審批權(quán)拿掉。所謂拋去主導(dǎo)就是政府一定自己動自己的尾巴，自己砍自己的肉，把不合理的政策給砍掉。

Q：那您認為在城鎮(zhèn)化過程中，走市場經(jīng)濟路線，比如說某些地方政府在調(diào)控中，采取大市場行為，您覺得可行嗎?

李鐵：政府怎么尊重市場的規(guī)則，有很多歷史的傳統(tǒng)的因素。很多人否定了政府的作用，政府是有一系列的負作用，但它也有正作用。中國為什么是世界工廠?很多人說這是市場作用，我不贊同。因為是世界工廠的前提是成本低。我們知道中國在世界上的產(chǎn)業(yè)競爭力，創(chuàng)新占比很低，通過低成本建立的世界血汗工廠的比重非常之高。誰在壓低成本?就是制度自動壓低了勞動力成本，壓低了土地成本，壓低了環(huán)境成本。所以，只有政府能和企業(yè)家去花費無數(shù)的精力調(diào)動資源來投入和招商引資，來給予各種好的條件，帶動經(jīng)濟增長。

走到今天，面臨嚴重的困難，困難在哪?當政府的作用被放大，從一無所有，到增加無數(shù)利益的組合時，政府的行為就發(fā)生扭曲。扭曲的第一個表現(xiàn)就是短期行為、政績行為和錯誤的投資行為，導(dǎo)致大量的資源浪費。第二，政府面臨的成本越來越大，難以承受。過去招商引資成本很低，現(xiàn)在必須通過賣地來彌補，賣地彌補的結(jié)果就會導(dǎo)致房地產(chǎn)發(fā)展的惡性膨脹，債務(wù)增加，最終難以承受。

舉例來說，政府賣地，征地成本大幅度增加，為什么不把招商引資的權(quán)利交給農(nóng)民?讓農(nóng)民去招商引資，他們土地利用效率也很高，成本也很低，為什么不能改革土地管理制度?這就是改革必須要承擔(dān)的責(zé)任。兩權(quán)相害取其輕，兩權(quán)相利取其重，交給農(nóng)民，讓他們來完成招商引資的過程，政府加強監(jiān)管，不去負擔(dān)過多的征地成本，城市發(fā)展模式會通過止損機制向良性方向轉(zhuǎn)換，就會完成從老常態(tài)向新常態(tài)的過渡。所以，政府怎么做，有無數(shù)的選擇，但目前應(yīng)該選擇對的，而不是選擇錯的或者不選擇。

以人為本的城鎮(zhèn)化不是大興土木的建設(shè)政績工程

Q：很多人說城鎮(zhèn)化注重在城市建設(shè)上，一些人又認為城鎮(zhèn)化應(yīng)該做到是以人為本的城鎮(zhèn)化，您怎么看人的城鎮(zhèn)化?

李鐵：從國務(wù)院頒布城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)明確強調(diào)以人為本。所謂以人為本就是戶籍制度改革，能不能市民化。另一方面，提出可持續(xù)的發(fā)展目標，低碳、綠色、方便、宜居的發(fā)展目標也是以人為本。不要再把城市發(fā)展停留在建設(shè)，停留在視覺，停留在政績和短期行為上，更多要考慮城市的長遠發(fā)展。

城市發(fā)展的模式?jīng)Q定了未來能不能實現(xiàn)以人為本。如果真正實現(xiàn)以人為本，以更多的中低收入人口的人為本，以外來人口為本，就必須調(diào)整城市發(fā)展的框架，就一定不會把房地產(chǎn)的發(fā)展，大興土木的建設(shè)政績工程放在城市政府決策的首位，這兩者關(guān)系是非常明確的。

Q：作為城鎮(zhèn)化的權(quán)威專家，您能設(shè)定一個改革時間表或者是路線圖嗎?

李鐵：中央提出未來的城鎮(zhèn)化政策，其實已經(jīng)明確改革的方向。盡管有很多政策存在著巨大的爭論，比如戶改，到底強制力有多大，怎么來推進，確實有爭論。中央和地方政策存在巨大的偏差導(dǎo)致很多政策難以實施，但基本目標是清楚的。比如土地制度改革，存在著巨大的爭論，宅基地問題，流轉(zhuǎn)問題，產(chǎn)權(quán)問題，物權(quán)和財產(chǎn)權(quán)問題，現(xiàn)有的土地制度面臨巨大挑戰(zhàn)，而這種挑戰(zhàn)直接涉及到政府的財政管理體制，土地出讓金必定是財政的重要來源，也涉及到城市基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)能力，以及政府的金融問題、債務(wù)問題，這些改革不是一個簡單的爭論問題，更多的是利益問題。既然有觀點分歧，又有利益問題，就使改革在全面推進過程中遇到嚴峻的制度上的挑戰(zhàn)。

還有一些沒認識到的問題，比如行政管理體制，怎樣給中小城市釋放活力，如何調(diào)整行政區(qū)劃，進行投融資體制改革等等，中央十八屆三中全會已經(jīng)提出了明確的戰(zhàn)略性要求，但是到具體操作層面還有一段距離。最近提出很多試點，有爭論的問題，通過試點先試，試完以后再總結(jié)經(jīng)驗，進一步的完善政策，然后再推廣。這些試點政策已經(jīng)開始逐步的實施。

無論試點，還是政策的貫徹落實，首先需要對政策的理解，對未來改革方向的理解和目標的理解，而且要在利益選擇中做出權(quán)衡。在推進改革的問題上和經(jīng)濟上所帶來的收益和風(fēng)險上還缺乏足夠的分析。比如兩權(quán)相害取其輕，兩權(quán)相利取其重，在這個輕和重之間做出什么樣的抉擇。所以，我來談改革時間表，到2020年的目標，刺激經(jīng)濟要有更多要素的流通，更多市場機制的出現(xiàn)，更多權(quán)利的下放和整個經(jīng)濟運行機制的協(xié)調(diào)，需要在改革上更進一步的信心、勇氣，以及更深刻的探索。

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