中國已進入大城市病高發(fā)期 新時期加強特大城市治理勢在必行

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中國進入大城市病高發(fā)期

中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所和社會科學文獻出版社今天共同發(fā)布《城市藍皮書：中國城市發(fā)展報告No.7》。報告指出，中國已進入大城市病高發(fā)期，新時期加強特大城市治理勢在必行。

報告認為，中國城鎮(zhèn)化進程的一個突出特點是大城市化，尤其是特大城市的快速、大規(guī)模擴張。中國特大城市具有數(shù)量不斷增加、人口規(guī)模不斷擴大、經(jīng)濟總量不斷攀升、就業(yè)貢獻不斷提高、建設水平較高等特征，同時伴生著諸如二元結構加劇、環(huán)境質(zhì)量下降、交通擁堵嚴重、房價上漲過快、城市脆弱性凸顯等問題。加強特大城市治理需要戰(zhàn)略視野、全局意識、綜合手段和針對性舉措，要堅持“科學評估、市場主導、政府調(diào)控、綜合配套、多元共治、多措并舉”的方針。

中國特大城市二元結構加劇

報告指出，中國城市空間擴張和人口集聚過程中，城市空間二元結構和城市社會二元結構問題越來越明顯，這一問題在人口增長和空間擴張較快的特大城市更為突出。

其中，城市空間二元結構主要表現(xiàn)為“一邊高樓林立，一邊棚戶連片”。“棚戶”主要包括“城中村”、“棚戶區(qū)”兩種形式，還有一部分舊城也存在著建筑密度高、環(huán)境差的問題。北京、天津、重慶、上海、武漢、廣州、深圳等特大城市的“城中村”問題較為突出，這與“城中村”形成的原因密切相關。在城市空間快速擴張過程中，考慮到拆遷成本問題，城市政府或者開發(fā)商更愿意低價拿耕地，而不是村莊，由此很多村莊在城鎮(zhèn)擴張的過程中被保留下來形成各種類型的“城中村”。“城中村”或“棚戶區(qū)”往往結構簡陋老化、功能設施不完善、居住環(huán)境差、缺少公共活動場地和配套設施，而且“棚戶區(qū)”家庭基本是低收入住房困難戶和中等偏下收入住房困難戶。“棚戶區(qū)”的居住條件和居民收入狀況都與國外城市“貧民窟”類似。“棚戶區(qū)”的存在，嚴重影響了城市的景觀和市容;同時“城中村”或“棚戶區(qū)”由于租金優(yōu)勢往往集聚大量的流動人口，由此形成“城中村”或“棚戶區(qū)”居民與周邊社區(qū)居民的隔離，以二元空間為表象反映了更深層的城市社會分異。

我國城市九成“亞健康”

報告指出，從全國城市發(fā)展的總體情況來看，相比于一些發(fā)達國家的城市，我國城市的健康發(fā)展水平普遍偏低，城市內(nèi)部發(fā)展不平衡現(xiàn)象較為突出，特別是健康經(jīng)濟、健康文化和健康社會指數(shù)遠低于健康管理和健康環(huán)境指數(shù)，城市健康發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)。2013年度城市健康發(fā)展指數(shù)綜合排名前10位的城市依次為：深圳、上海、北京、佛山、蘇州、中山、杭州、珠海、無錫和南京，其中珠三角城市占4席，長三角城市占5席，京津冀城市占1席。在綜合指數(shù)得分最高的城市中，綜合排名第1的深圳，健康經(jīng)濟、健康文化、健康社會和健康環(huán)境均位居前3位，而健康管理僅位居第19位，在城市公共安全和管理效率等方面不甚理想;上海綜合排名第2，健康環(huán)境排名第47;北京綜合排名第3，健康經(jīng)濟、健康文化和健康社會排名均位居前茅，但健康環(huán)境排名第206，健康管理排名第85。這表明我國健康發(fā)展指數(shù)綜合排名靠前的城市同時存在明顯的發(fā)展“短板”，指標得分很不均衡。

為了進一步測度和檢查中國城市發(fā)展的健康水平和狀況，報告課題組綜合考慮健康經(jīng)濟、健康文化、健康社會、健康環(huán)境和健康管理五項指標得分及分布，按指標得分將城市劃分為兩類——健康城市和亞健康城市。其中，五項指數(shù)均高于所有城市中位數(shù)的城市為發(fā)展狀態(tài)相對健康的城市，包括深圳、中山、佛山、上海、蘇州、常州、無錫、東營、南京、長沙、珠海、揚州、杭州、沈陽、鎮(zhèn)江、大連、南通、煙臺、惠州、克拉瑪依、湘潭、威海和南昌23個城市，而綜合排名位居第3位的北京，由于健康環(huán)境指數(shù)排名靠后(位居全國第206位)，未進入健康城市行列。在五項指標中如果有一項或一項以上低于該項指數(shù)的中位數(shù)，則表明該城市發(fā)展存在明顯的“短板”，處于亞健康狀態(tài)?？傮w來看，當前全國287個地級市處于健康發(fā)展狀態(tài)的不到1/10，包括北京、天津等在內(nèi)的近九成城市處于亞健康發(fā)展狀態(tài)。

中產(chǎn)階層尚難成為社會治理參與主體

中產(chǎn)階層歷來被視為是社會穩(wěn)定的基石，能否形成以中產(chǎn)階層為主體的“橄欖型”社會結構既是某一國家或地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展的重要基礎，也是實現(xiàn)高質(zhì)量民主的前提。雖然當前中國特大城市中等收入群體的比重越來越高，但其是否能夠作為“社會穩(wěn)定器”仍不確定。特大城市物價水平總體偏高，而中產(chǎn)階層一向注重生活品質(zhì)，消費需求旺盛。因此對于中產(chǎn)階層內(nèi)部比例較高的中低收入群體來說穩(wěn)定的經(jīng)濟收入與大城市的工作和生活壓力并存。由于住房、休閑和子女教育等生活負擔沉重，他們不得不成為“車奴”、“房奴”和“孩奴”，“奴化生存”現(xiàn)象十分普遍。伴隨經(jīng)濟壓力而來的是焦慮的心理情緒，極度缺乏安全感和自我認同感。制度保障的匱乏導致中產(chǎn)階層的利益訴求得不到充分滿足。因此，目前特大城市的中等收入群體缺乏社會責任感和政治參與熱情，尚無法成為社會治理的重要參與主體，不利于形成多元共治的城市治理結構。

城市貧困狀況不容樂觀

報告指出，隨著我國經(jīng)濟社會的全面轉(zhuǎn)型和城鄉(xiāng)一體化的逐步推進，我國的絕對貧困率一直呈下降趨勢，溫飽問題在全國范圍內(nèi)基本得到了解決，然而在許多城市出現(xiàn)了新型貧困現(xiàn)象，特大城市表現(xiàn)尤為明顯。這種現(xiàn)象產(chǎn)生的原因一方面是隨著包括經(jīng)濟結構轉(zhuǎn)型、福利制度轉(zhuǎn)型、身份制度轉(zhuǎn)型等社會基本制度轉(zhuǎn)型而產(chǎn)生轉(zhuǎn)型性貧困或結構性貧困;另一方面是經(jīng)濟的增長速度長期超出居民收入的增長速度，加上通貨膨脹與貨幣貶值，使低收入人群的收入難以維持多方面的支出需求，面對支出突發(fā)性問題，更難以應對，抗風險能力較差。新型貧困現(xiàn)象表現(xiàn)出的特征是相對貧困率和主觀貧困率呈現(xiàn)上升趨勢，這種貧困問題在特大城市尤為突出，它難以在短時間內(nèi)被完全改變，其消除是一個長期而緩慢的過程。這種新型貧困問題也為城市貧困的研究帶來了新的難題，因為它是難以通過傳統(tǒng)的僅依靠收入與支出設定的貧困線來反映的，而是受到多方面因素的影響。

我國整體城市貧困狀況不容樂觀，但特大城市中，北京、天津和上海在各項指標上都比我國整體城市貧困狀況好，說明特大城市在反貧政策的執(zhí)行下，相比其他城市起到了更好的效果，尤其是這兩年北京、天津和上海提高了低保標準，基本解決了絕對貧困現(xiàn)象。從就業(yè)狀況來看，北京市的就業(yè)狀況較好，就業(yè)員工占總人口比重高，失業(yè)率低，因此貧困風險最小，在文化程度、撫養(yǎng)比、參保情況等方面北京市也具有著較好的優(yōu)勢。相反，重慶市在各方面指標顯得差一些，這與重慶市縣和縣級市改區(qū)，市轄區(qū)人口迅速上升，而就業(yè)、參保等更方面工作尚未跟進有關。從其他一些特大城市的相關指標數(shù)據(jù)可以看出，大多數(shù)城市還存在就業(yè)比重較低和抗貧困風險能力較低的情況。而這三類指標中，問題最大的指標仍在收入與支出方面，可見老百姓收入偏低仍是特大城市貧困的重要原因。

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