時評：過于迷信城市規(guī)劃導(dǎo)致鬼城頻出

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中國鬼城頻頻出現(xiàn)

當(dāng)前，以經(jīng)濟手段和規(guī)劃手段影響人口流動逐漸成為政府引導(dǎo)城市規(guī)模布局的主要途徑，但是，“經(jīng)濟”和“規(guī)劃”能左右得了城市規(guī)模嗎?為何政府的“城市規(guī)劃”每每失敗而“鬼城”頻現(xiàn)?而所謂的京滬廣深等特大型城市發(fā)展“應(yīng)當(dāng)限制”，又是出于什么理論和實證結(jié)果?這篇文章的觀點具有一定啟發(fā)意義。

在《城市規(guī)模布局和特大城市的發(fā)展模式》一文中，華生寫道：“從城市人口規(guī)模布局，我們今天面臨的真正問題是，一些被規(guī)劃認為是要限制發(fā)展的城市人口正在集聚，一些城鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)發(fā)展卻受制于現(xiàn)行體制的束縛，還有一些城鎮(zhèn)正在擴張但其實人口正在流失。”

那么這段話里面說到的三種情形，不都是在說明一個最簡單的道理：規(guī)劃正在失敗，市場正在起作用。市場的邏輯、城市化的規(guī)律永遠不會按照人的規(guī)劃旨意走。那么，應(yīng)該著重檢討的，不正是我們自以為是的規(guī)劃嗎?

“新增建設(shè)用地指標(biāo)與市民化的戶籍人口掛鉤，可以在一定程度上解決應(yīng)當(dāng)發(fā)展而不能發(fā)展的問題，也可用扣除建設(shè)用地指標(biāo)的辦法限制人口流失城鎮(zhèn)的盲目擴張，但它確實給應(yīng)當(dāng)限制發(fā)展的城市出了一個難題。實際上這也就是現(xiàn)在最棘手的如京滬廣深等特大型城市的發(fā)展定位問題。計劃經(jīng)濟時代對人口遷移的強行干預(yù)已經(jīng)過時，逐步改革戶籍制度，實現(xiàn)人口自由遷徙是改革的目標(biāo)和方向。以經(jīng)濟手段和規(guī)劃手段影響人口流動就越來越成為政府引導(dǎo)城市規(guī)模布局的主要途徑。”

“新增建設(shè)用地指標(biāo)與市民化的戶籍人口掛鉤”紙上談兵無緣落地，我們已經(jīng)在上一篇文章里詳細論證。所謂棘手的京滬廣深等特大型城市發(fā)展的問題，“應(yīng)當(dāng)限制”到底是出于什么理論和實證結(jié)果?明明上述行政規(guī)劃等手段已經(jīng)全線失敗，那么應(yīng)當(dāng)檢討的是不是“應(yīng)當(dāng)限制”本身?既然自由遷徙是改革的目標(biāo)和方向，那為什么又要設(shè)定條件，諸如只能遷往決策者認為“該”遷往的地方，而決策者認為“不該”遷來的地方，就不讓你自由遷徙?這不是自相矛盾嗎?如果我們認為自由遷徙是天賦人權(quán)，是世界潮流，那就請無條件實行之;如果認為領(lǐng)導(dǎo)總是更高明，更先知先覺，更知道哪個城市“該發(fā)展”，哪個城市“不該發(fā)展”，那么請先論證為什么領(lǐng)導(dǎo)更高明。

再來看其所謂“經(jīng)濟手段”和“規(guī)劃手段”能否左右城市規(guī)模。

“經(jīng)濟手段。全面限制特大型城市工業(yè)投資項目建設(shè)，而重點發(fā)展創(chuàng)新型和創(chuàng)意型科研文化產(chǎn)業(yè)，肯定是一個有效辦法。同時，在我國現(xiàn)行條件下，在實行新增建設(shè)用地指標(biāo)與戶籍人口增加掛鉤新機制的時候，相應(yīng)調(diào)升限制發(fā)展的特大型城市的人口安置指標(biāo)，增加這些城市建設(shè)用地的土地成本和安置成本，可以從土地供給上限制這類城市的規(guī)模擴張沖動，迫使它們在有限的建設(shè)用地上容納更多的戶籍人口，從而在建設(shè)用地總量有限的情況下，不得不提高住宅用地的比重，減少產(chǎn)業(yè)用地的比重，這樣也就減少了項目投資空間和就業(yè)機會，從而通過這些城市自身對制度調(diào)整的理性適應(yīng)，達到減少人口流入壓力的目標(biāo)。”

事實上，隨著十幾年來房地產(chǎn)補貼工業(yè)，導(dǎo)致工業(yè)化嚴重超前于城市化，工業(yè)產(chǎn)能嚴重過剩，市場的自然調(diào)整都會壓縮工業(yè)而向服務(wù)業(yè)發(fā)展。而服務(wù)業(yè)發(fā)展的最大特點是人口加速度、加密度地集聚。因此，改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是必然的，試圖減少城市人口是不可能的。在服務(wù)業(yè)掛帥時代，人口集聚本身就能增加就業(yè)機會。越大的城市，聚集力越強，就業(yè)機會越多。這就是城市的“萬有引力定律”。

“不動產(chǎn)保有稅是從需求方面引導(dǎo)人口流動的另一經(jīng)濟手段。特大城市由于人口集聚而地價房價本來就高，如果再征收較高的房地產(chǎn)稅，大城市中心區(qū)的居民會主動向外圍城鎮(zhèn)遷移。綜合生活成本的上升是阻擋人口過度向特大城市集中的一個平衡因素。”

這是一個自相矛盾的提法。既然你前述調(diào)整“四大利益集團”的種種措施，都是為了降低房價，或者讓“漲價歸公”回饋外來人口，以利于外來人口更好地安居樂業(yè)，在這里怎么又變成了調(diào)高房價和生活成本以促使人口從城市外移?再說，世界各國的城市發(fā)展經(jīng)驗表明，就像樓市投資的鐵律是地段、地段、還是地段一樣，城市化發(fā)展的鐵律是就業(yè)、就業(yè)、還是就業(yè)——或者換句話說，是賺錢、賺錢、還是賺錢。全世界的人放棄故鄉(xiāng)的房子背井離鄉(xiāng)，甚至“妻離子散”到大城市，就是為了賺錢、賺錢、再賺錢，什么住房，什么城市擁有更好的醫(yī)療、教育、社保、文化設(shè)施，等等，全是學(xué)者和城市決策者自設(shè)議題，把外來移民根本沒有享受到也未必指望享受到的東西當(dāng)成了他們的“既得福利”。

再看“規(guī)劃手段。從世界范圍看，城市化過程中人口向中心城市集聚是個普遍規(guī)律，許多中小國家的人口甚至有三分之一以上都集聚在首都區(qū)。但這顯然是人口大國所難以容納的。必須走發(fā)展都市圈和城市群的道路。”

“許多中小國家的人口甚至有三分之一以上都集聚在首都區(qū)。但這顯然是人口大國所難以容納的。”這個命題的設(shè)置本身就是偽命題。世界各國盡管大城市化的潮流不可阻擋，但全國多少比率的人口住在首都區(qū)，卻是各不相同的，有的一半還多，有的像澳大利亞首都堪培拉，30萬人口，不到全國15%，但它的第一大都市悉尼，卻擁有全國1/3人口;第二大都市墨爾本，全國1/6人口。至于一座大都市和大都市圈，到底容納多少人口是極限，我們今天誰也沒有那個膽量也沒有那個能力準(zhǔn)確估算。主題先行，并不是嚴謹?shù)膶W(xué)術(shù)論證風(fēng)范。

研究表明，中心輻射式城市(城市群和都市圈)的發(fā)展道路，和超大城市的發(fā)展道路，在能耗、效率、減少耕地流失、改善生態(tài)環(huán)境等方面，倒是相差不太大，比起小城鎮(zhèn)高效節(jié)能多了。只不過，從“鬼城”開始，本書已經(jīng)說了那么多規(guī)劃失敗的例子，還是希望大家多尊重規(guī)律，少迷信規(guī)劃的好。規(guī)劃是必要的，但要在尊重規(guī)律的基礎(chǔ)上，對規(guī)律有所敬畏。尤其是對民眾的自由擇業(yè)自由遷徙有足夠敬畏。是為大德大善也!