時評：城市規(guī)劃“瘦身健體”須正視的問題

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北京市城市總體規(guī)劃

改變“大而全”的發(fā)展觀念，分解城市功能定位；正視城市規(guī)劃“瘦身”背后的利益糾葛;“瘦身”與“健體”并重。

據(jù)8月5日報道，北京市政府已正式向國務(wù)院報送了修改北京市城市總體規(guī)劃的請示。北京市委書記郭金龍要求，總體規(guī)劃的修改要突出“瘦身健體”，下決心調(diào)整疏解非首都核心功能，把城市開發(fā)強(qiáng)度降下來，把“攤大餅”式的發(fā)展遏制住。

自上世紀(jì)50年代，北京第一個城市規(guī)劃方案開始執(zhí)行，北京的城市功能沿著政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、工業(yè)等多中心齊頭并進(jìn)的方向發(fā)展。進(jìn)入上世紀(jì)90年代，尤其是本世紀(jì)后，北京的城市發(fā)展進(jìn)入了新的高速膨脹階段，代表著城市擴(kuò)張的環(huán)路，從上世紀(jì)90年代初的三環(huán)，擴(kuò)張到六環(huán)，只用了短短十幾年時間。

城市擴(kuò)張的同時，是人口的高速增長。據(jù)2013年由中國社科院等單位專家組成的課題組完成的《京津冀發(fā)展報告(2013)——承載力測度與對策》，北京市2011年常住人口達(dá)2018.6萬人，人口密度由1999年的766人/平方公里增加到2011年的1230人/平方公里，已經(jīng)超出了土地資源人口承載力。

客觀來看，這一人口密度的數(shù)據(jù)與國內(nèi)外其他城市相比，并不是特別突出。有數(shù)據(jù)表明：上海為3754人/平方公里、深圳為6554人/平方公里、美國紐約為6873人/平方公里。但北京居民實(shí)際生活感受卻是：大面積堵車、高峰期地鐵人滿為患、孩子入學(xué)難……“大城市病”的問題出在哪里?

如果不考慮統(tǒng)計口徑，比如可能有很多流動人口游離于統(tǒng)計數(shù)據(jù)之外的問題，城市規(guī)劃和公共管理的相對滯后，應(yīng)是北京患上“大城市病”的重要原因。在我國城市化高速發(fā)展的階段，北京這樣的城市的就業(yè)機(jī)會和個人發(fā)展的空間更為廣闊，必然會吸引更多的人口進(jìn)入。必須承認(rèn)，人口的流動是社會進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要指標(biāo)之一，如何應(yīng)對中心城市的人口流動問題，是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展必須解決的現(xiàn)實(shí)問題。

與人口的快速增加相對應(yīng)，北京核心區(qū)域的城市功能定位在近二十年來并沒有顯著變化，除了在緩解城市污染的背景下，進(jìn)行了首鋼等大型工業(yè)企業(yè)的外遷外，政治、文化、教育等多中心功能定位并沒有實(shí)質(zhì)改變，部分核心區(qū)域的城市功能甚至還在不斷增加和強(qiáng)化。每個工作日的早上，人口如潮水般向城市中心流動;下班時，則如退潮般反方向流動，北京周邊形成多個僅滿足居住功能的“睡城”，而市區(qū)道路交通壓力極大。

此外，能否提供與城市人口發(fā)展相適應(yīng)的公共產(chǎn)品，是衡量城市是否健康發(fā)展的另一個重要因素。必須看到，北京等特大城市人口的高速增長與城市公共資源的不足，產(chǎn)生了較為尖銳矛盾。比如，由于基礎(chǔ)教育資源分布不均，導(dǎo)致很多家長和孩子不得不加入潮汐人群，趕往傳統(tǒng)城市核心區(qū)接受教育，而部分新增城市人口甚至因孩子教育問題，放棄在北京發(fā)展的機(jī)會。近年來，北京在地鐵等城市公共交通方面的快速發(fā)展，則是增加公共產(chǎn)品供應(yīng)的一個表現(xiàn)。

如上所述，類似于北京這樣的特大型城市，提出總體規(guī)劃修改要“瘦身健體”，需要正視以下問題。

其一，改變“大而全”的發(fā)展觀念，分解城市功能定位，在周邊區(qū)域、城市共同參與的前提下，釋放傳統(tǒng)核心區(qū)域的城市功能，期待未來能夠使更多的人就近就業(yè)。

其二，正視城市規(guī)劃“瘦身”背后的利益糾葛。多年的發(fā)展，使多種資源在傳統(tǒng)核心區(qū)域高度集中，而一旦分解其部分功能，必然會對相應(yīng)群體的利益帶來沖擊和影響，需要合理運(yùn)用市場的、行政的手段，平穩(wěn)推進(jìn)。

其三，“瘦身”與“健體”并重。在城市“瘦身”的同時，要結(jié)合新規(guī)劃，加大城市公共產(chǎn)品的供給，尤其是新的城市功能區(qū)公共產(chǎn)品的供給。只有這樣，城市“瘦身”才有現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)。