工程總承包與企業(yè)資質(zhì)制度

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　　在我國(guó)，由政府頒發(fā)的企業(yè)資質(zhì)充當(dāng)了“工程總承包”的第三方認(rèn)證，它是對(duì)企業(yè)能力的認(rèn)證書，建設(shè)市場(chǎng)的準(zhǔn)入證，同時(shí)又是規(guī)范建設(shè)市場(chǎng)的重要制度。我國(guó)工程總承包和企業(yè)資質(zhì)管理工作在全國(guó)推行至今已經(jīng)20多年了，為促進(jìn)行業(yè)的健康有序發(fā)展， 期間經(jīng)歷了多次變革。加入WTO和日益融合的國(guó)內(nèi)外建設(shè)市場(chǎng)對(duì)我國(guó)工程承包商的“承包”能力提出了更高的要求，因而要求我國(guó)建設(shè)行業(yè)企業(yè)資質(zhì)制度適應(yīng)新時(shí)期的變革。

　　工程總承包的界定

　　工程總承包是項(xiàng)目業(yè)主為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)而采取的一種承發(fā)包方式，具體是指從事工程項(xiàng)目建設(shè)單位受業(yè)主委托，按照合同約定對(duì)從決策、設(shè)計(jì)到試運(yùn)行的建設(shè)項(xiàng)目發(fā)展周期實(shí)行全過(guò)程或若干階段的承包。在國(guó)際上，并不是任何一種將工程項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的兩個(gè)以上的階段交給一個(gè)組織承擔(dān)的方式都是工程總承包，如，美國(guó)的設(shè)計(jì)建造協(xié)會(huì)（DBIA）對(duì)總承包的定義為： 設(shè)計(jì)-建造（Design-Build， 以下簡(jiǎn)稱為DB） 模式， 也稱為設(shè)計(jì)-施工（Design-Construct） 模式或單一責(zé)任主體（ Single Responsibility） 模式。在這種模式下， 集設(shè)計(jì)與施工方式于一體， 由一個(gè)實(shí)體按照一份總承包合同承擔(dān)全部的設(shè)計(jì)和施工任務(wù)。這里的DB 模式包含EPC（Engineering， Procurement， construction ）總承包模式。

　　由此可見，只有所承包的任務(wù)中同時(shí)包含設(shè)計(jì)和施工，才能被稱之為工程總承包，設(shè)計(jì)階段可以從方案設(shè)計(jì)、技術(shù)設(shè)計(jì)或施工圖設(shè)計(jì)開始，單獨(dú)的施工總承包或采購(gòu)+施工總承包、采購(gòu)+設(shè)計(jì)總承包都不在總承包范圍之列。國(guó)際上通用的工程總承包模式的承發(fā)包范圍比較見表1.

　　發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)工程總承包的資質(zhì)管理

　　國(guó)外承擔(dān)項(xiàng)目總承包的組織形式

　　國(guó)外承擔(dān)項(xiàng)目總承包的組織機(jī)構(gòu)一般由兩種形式，一種是永久組織，即永久性的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，包括以施工企業(yè)為主導(dǎo)的總承包實(shí)體和以設(shè)計(jì)企業(yè)為主導(dǎo)的總承包實(shí)體；一種是臨時(shí)性的組織，即針對(duì)一個(gè)具體的項(xiàng)目，由若干個(gè)設(shè)計(jì)單位和施工單位組成的臨時(shí)性聯(lián)合體組織 ，如圖1所示。

　　對(duì)工程總承包組織的資質(zhì)管理

　　在資質(zhì)管理方面，國(guó)外一般沒有專門對(duì)項(xiàng)目總承包單位規(guī)定資質(zhì)等級(jí)，永久性的總承包單位本來(lái)就很少，大多是臨時(shí)組建的項(xiàng)目總承包聯(lián)合體組織，政府主管部門一般只規(guī)定和審查企業(yè)的設(shè)計(jì)方面和施工方面的資格，主要看專業(yè)人士和技術(shù)方面的力量情況。一個(gè)組織，不管是臨時(shí)性的還是永久性的，只有同時(shí)具備設(shè)計(jì)方面的資格和施工方面的資格就可以進(jìn)行項(xiàng)目總承包。

　　對(duì)設(shè)計(jì)或施工資質(zhì)的管理，主要分兩類，一類是以歐美國(guó)家為代表，沒有政府定級(jí)制度， 側(cè)重自由競(jìng)爭(zhēng)，主要靠市場(chǎng)交易主體的相互制約和個(gè)人資質(zhì)的管理；一類是以日本為代表，對(duì)參與政府工程的企業(yè)實(shí)行分級(jí)，業(yè)績(jī)優(yōu)良的企業(yè)允許申報(bào)，建設(shè)省考核并審批其資格。

　　我國(guó)工程總承包及其資質(zhì)制度的發(fā)展

　　分別以設(shè)計(jì)和施工為主體發(fā)展

　　改革開放初期。建設(shè)領(lǐng)域開始嘗試工程承包和組織方式的變革，1982年，原化工部對(duì)江西氨廠改尿素工程實(shí)行第一個(gè)以設(shè)計(jì)為主體的工程總承包試點(diǎn)；1984年，原國(guó)家計(jì)委在總結(jié)原化工部工程總承包經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將工程總承包納入了國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制若干問(wèn)題的暫行規(guī)定》（國(guó)發(fā)[1984]123號(hào)），明確提出了對(duì)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)行全過(guò)程總承包的要求。

　　20世紀(jì)80年代后期。1987年國(guó)家計(jì)委等五部委聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于批準(zhǔn)第一批推廣魯布革工程管理經(jīng)驗(yàn)試點(diǎn)企業(yè)有關(guān)問(wèn)題的通知》。此后，原國(guó)家計(jì)委、建設(shè)部等部委相繼下發(fā)文件，要求在設(shè)計(jì)、施工企業(yè)組建開展工程總承包試點(diǎn)，并先后批準(zhǔn)了94家工程總承包試點(diǎn)企業(yè)，指出“試點(diǎn)企業(yè)可對(duì)工程項(xiàng)目實(shí)行設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工全過(guò)程的總承包”。

　　20世紀(jì)90年代。1992年，建設(shè)部頒發(fā)了《工程總承包企業(yè)資質(zhì)管理暫行規(guī)定》，第一次通過(guò)行政法規(guī)把工程總承包企業(yè)規(guī)定為建筑業(yè)的一種企業(yè)類型，同時(shí)頒發(fā)了《設(shè)計(jì)單位進(jìn)行工程總承包資格管理的有關(guān)規(guī)定》，對(duì)設(shè)計(jì)單位進(jìn)行工程總承包資格問(wèn)題做出了規(guī)定；次年頒發(fā)了《關(guān)于開展工程總承包資質(zhì)就位工作的通知》；1997年11月，我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)建筑法》，提倡對(duì)建筑工程進(jìn)行總承包，并規(guī)定從事建筑活動(dòng)的主體取得相關(guān)資質(zhì)等級(jí)后才可在其范圍內(nèi)從事建筑活動(dòng)；1999年8月，建設(shè)部印發(fā)了《大型設(shè)計(jì)單位創(chuàng)建國(guó)際型工程公司的指導(dǎo)意見》（建設(shè)[1999]218號(hào)），先后有560家設(shè)計(jì)單位領(lǐng)取了甲級(jí)工程總承包資格證書。

　　設(shè)計(jì)、施工一體化發(fā)展

　　為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和加入世界貿(mào)易組織后國(guó)際工程總承包的需要，2003年建設(shè)部印發(fā)了《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》（建市［2003］30 號(hào)文），規(guī)定凡是具有勘察、設(shè)計(jì)資質(zhì)或施工總承包資質(zhì)的企業(yè)都可以在企業(yè)資質(zhì)等級(jí)許可的范圍內(nèi)開展工程總承包業(yè)務(wù)。

　　為打破設(shè)計(jì)與施工的分類界線，使設(shè)計(jì)施工成為一體，建設(shè)部2006年頒發(fā)了四個(gè)設(shè)計(jì)與施工專項(xiàng)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)——《建筑智能化工程設(shè)計(jì)與施工資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》、《消防設(shè)施工程設(shè)計(jì)與施工資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》、《建筑裝飾裝修工程設(shè)計(jì)與施工資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》和《建筑幕墻工程設(shè)計(jì)與施工資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》。

　　為引導(dǎo)企業(yè)成為技術(shù)含量高， 融資能力強(qiáng)， 管理水平高的龍頭企業(yè)，2006年建設(shè)部先后頒布了修訂后的《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)資質(zhì)管理規(guī)定》和《施工總承包企業(yè)特級(jí)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》。

　　在國(guó)家政策支持下，近年來(lái)工程總承包市場(chǎng)逐漸擴(kuò)大；境外工程總承包項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)額大幅增長(zhǎng)。

　　我國(guó)企業(yè)資質(zhì)管理存在的問(wèn)題

　　盡管近幾年我國(guó)工程總承包發(fā)展較快，但從我國(guó)工程總承包的發(fā)展歷程來(lái)看，我國(guó)培育工程總承包市場(chǎng)的相關(guān)制度、措施還存在著許多不足，在某些方面甚至制約了工程總承包的發(fā)展。

　　資質(zhì)管理按行業(yè)及行政職能部門分割，總承包企業(yè)“畫地為牢”

　　我國(guó)工程總承包模式和承包企業(yè)的發(fā)展是分行業(yè)、分地區(qū)培育起來(lái)的，這就形成了資質(zhì)管理的相關(guān)行業(yè)部門的利益爭(zhēng)奪。

　　業(yè)務(wù)上的行業(yè)分割。盡管2007年我國(guó)新頒布了監(jiān)理、勘察設(shè)計(jì)、施工等資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)及管理規(guī)定，但相比于舊規(guī)定，其管理思路還未真正跳出維持舊有秩序的窠臼，沒有脫離行業(yè)部門管理的桎梏，資質(zhì)管理沒有擺脫各部門的多頭管理，如施工特級(jí)資質(zhì)類別由原來(lái)的12項(xiàng)減少為10項(xiàng)，10項(xiàng)中涉及鐵路、交通、水利、信息產(chǎn)業(yè)、民航等方面資質(zhì)，仍需由相關(guān)主管部門會(huì)同建設(shè)主管部門審核，這就為行業(yè)間的利益平衡埋下了伏筆。2007年的《規(guī)定》中85個(gè)類別限定了企業(yè)只能在所申報(bào)的類別中進(jìn)行建筑業(yè)務(wù)活動(dòng)，不同種類的資質(zhì)業(yè)務(wù)范圍和內(nèi)容不同，不得相互逾越；同種資質(zhì)的企業(yè)只能在同類業(yè)務(wù)范圍內(nèi)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，，而不能憑借自己的能力在整個(gè)建筑市場(chǎng)上自由選擇，嚴(yán)重制約了有活力企業(yè)的發(fā)展空間。

　　過(guò)程的部門切割。目前，中國(guó)的工程建設(shè)過(guò)程被人為地劃分為建設(shè)前期、建設(shè)期（勘察、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工）等不同階段，并分別由不同的政府主管部門實(shí)施管理。其中，建設(shè)前期由項(xiàng)目審批部門管理，工程勘察設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等由建設(shè)部門管理，但分別錄屬于建設(shè)部門內(nèi)不同的職能部門，所有階段無(wú)一例外地實(shí)行資質(zhì)管理制度。根據(jù)我國(guó)招投標(biāo)法，招標(biāo)單位必須具有一定資格，因此，在這種體制下，按照新的《勘察設(shè)計(jì)資質(zhì)管理規(guī)定》、《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》，可以承擔(dān)工程總承包任務(wù)的勘察、設(shè)計(jì)綜合資質(zhì)和施工特級(jí)資質(zhì)的企業(yè)在承擔(dān)設(shè)計(jì)-采購(gòu)-施工或交鑰匙工程時(shí)，仍然面臨著招標(biāo)資格的問(wèn)題。

　　由于歷史延續(xù)和各行政部門利益而造成工程項(xiàng)目周期企業(yè)資質(zhì)各管一段，二十多年來(lái)，為推進(jìn)我國(guó)工程總承包企業(yè)的發(fā)展，雖歷經(jīng)變革，卻仍然不暢，造成工程總承包在我國(guó)發(fā)展的局限性。

　　政府越位，人為強(qiáng)化進(jìn)入壁壘，忽視市場(chǎng)作用

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行業(yè)壁壘應(yīng)該主要是依靠激烈競(jìng)爭(zhēng)建立起來(lái)的，即市場(chǎng)力量調(diào)控進(jìn)入門檻。在產(chǎn)業(yè)達(dá)到相當(dāng)規(guī)模，自然壁壘就會(huì)使那些經(jīng)濟(jì)實(shí)力和技術(shù)水平達(dá)不到的企業(yè)不敢冒然進(jìn)人，更難以生存。

　　從二十世紀(jì)八十年代的資質(zhì)管理中重點(diǎn)培育“龍頭”工程總承包公司（集團(tuán)）到2007年新出臺(tái)的施工特級(jí)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，人為強(qiáng)化了市場(chǎng)進(jìn)入壁壘，如新標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)是把目前260多個(gè)特級(jí)企業(yè)壓縮為50個(gè)。我國(guó)資質(zhì)管理的基本思路是扶植大企業(yè)使其更強(qiáng)、更大，如取得施工總承包序列中某一類別特級(jí)資質(zhì)的企業(yè)，在核發(fā)本類別建筑業(yè)企業(yè)特級(jí)資質(zhì)證書的同時(shí)，核發(fā)某一相應(yīng)行業(yè)的工程設(shè)計(jì)甲級(jí)資質(zhì)證書，從而為本類企業(yè)承擔(dān)設(shè)計(jì)—施工總承包任務(wù)奠定了資質(zhì)基礎(chǔ)；同時(shí)，由于現(xiàn)行的一些資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，限制了中小企業(yè)的發(fā)展，造成了轉(zhuǎn)包掛靠、弄虛作假屢禁不止。

　　顯然，在我國(guó)現(xiàn)行建筑市場(chǎng)上，首先是政府超越市場(chǎng)選擇企業(yè)，依靠行政指令在建筑市場(chǎng)供求雙方之間尋求平衡是不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律。

　　管理權(quán)高度集中在政府部門，易造成權(quán)力尋租

　　企業(yè)資質(zhì)管理是對(duì)從事工程建設(shè)活動(dòng)的企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的準(zhǔn)入性審查，屬于行政許可法的調(diào)整范圍，是一種準(zhǔn)入性的行政許可制度，屬于政府管制行為。有關(guān)資質(zhì)的申報(bào)、審批程序都是由政府部門或政府部門指定的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，同時(shí)從資質(zhì)申請(qǐng)的受理、審查、管理、市場(chǎng)違規(guī)行為的處理等整個(gè)管理環(huán)節(jié)，政府主管部門都發(fā)揮著主導(dǎo)作用，具有很大的權(quán)力。

　　資質(zhì)管理權(quán)高度集中在政府部門手里，許多管理的內(nèi)容和程序、權(quán)限劃分等都是以部門規(guī)章、制度來(lái)規(guī)定，并由相關(guān)政府主管部門解釋和實(shí)施，透明度不強(qiáng)，政府的自由裁量權(quán)大，造成一些暗箱操作的現(xiàn)象嚴(yán)重，甚至有些行政機(jī)關(guān)將資質(zhì)審批作為權(quán)力“尋租”的一個(gè)手段。

　　對(duì)資質(zhì)管理制度相關(guān)建議

　　建立社會(huì)化和市場(chǎng)化機(jī)制，提供能力擔(dān)保

　　逐步建立由市場(chǎng)認(rèn)定企業(yè)能力的機(jī)制。企業(yè)能力由市場(chǎng)第三方如工程擔(dān)保、質(zhì)量安全保險(xiǎn)企業(yè)去認(rèn)證，并通過(guò)權(quán)利義務(wù)的制衡來(lái)實(shí)現(xiàn)。發(fā)揮這一作用的第三方可以是工程擔(dān)保公司或質(zhì)量安全保險(xiǎn)企業(yè)。這類企業(yè)為了追求自身利益最大化，風(fēng)險(xiǎn)最小化，他們?cè)跒榻ㄖI(yè)企業(yè)提供擔(dān)保、保險(xiǎn)前，必定對(duì)企業(yè)進(jìn)行全面審查，包括企業(yè)的信用等級(jí)、生產(chǎn)、管理能力等。這樣，擔(dān)保、保險(xiǎn)這類市場(chǎng)主體在追求自身利益的同時(shí)實(shí)現(xiàn)了對(duì)建筑業(yè)企業(yè)能力的甄別。這種甄別不再是行政意義上的，而是市場(chǎng)主體對(duì)利益的追求使然。

　　應(yīng)用信息技術(shù)，建立信息共享和公開機(jī)制。我國(guó)建筑市場(chǎng)信用體系的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和建筑市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)已在部分地區(qū)開始啟用，隨著“統(tǒng)一的信用信息平臺(tái)、統(tǒng)一的信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的信用法規(guī)體系、統(tǒng)一的信用獎(jiǎng)懲機(jī)制”的建筑市場(chǎng)信用體系在我國(guó)全面展開和信息共享、公開機(jī)制的完善，建筑企業(yè)承擔(dān)工程項(xiàng)目信息、項(xiàng)目建設(shè)效果、信用等信息全面公開，即可為業(yè)主方提供能力和信用查詢，從而弱化資質(zhì)管理的效應(yīng)。

　　適應(yīng)市場(chǎng)，完善法律制度，促進(jìn)聯(lián)合體的發(fā)展

　　工程總承包是項(xiàng)目業(yè)主為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)而采取的一種承發(fā)包方式，承包單位依據(jù)市場(chǎng)的需求進(jìn)行資源的優(yōu)化組合，圍繞某一項(xiàng)目組成設(shè)計(jì)—施工聯(lián)合體進(jìn)行項(xiàng)目總承包，這也是市場(chǎng)選擇的一種形式，這樣既可以做到企業(yè)間資質(zhì)互補(bǔ)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，增強(qiáng)總體的競(jìng)爭(zhēng)能力；又能夠按照效益最大化的原則配置資源，從而為各方獲取較大的經(jīng)濟(jì)收益。日本、美國(guó)等國(guó)的建筑企業(yè)為了應(yīng)對(duì)規(guī)模浩大、技術(shù)復(fù)雜、競(jìng)爭(zhēng)殘酷的工程項(xiàng)目，往往結(jié)成企業(yè)聯(lián)合體聯(lián)手投標(biāo)、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)。

　　在未來(lái)市場(chǎng)上，共同經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的聯(lián)合體將與企業(yè)間的總分包結(jié)構(gòu)模式同時(shí)存在。所以，在促進(jìn)工程總承包企業(yè)的發(fā)展時(shí)，不應(yīng)對(duì)總承包企業(yè)的組建途徑進(jìn)行過(guò)多的限制，應(yīng)積極探索有利于聯(lián)合體發(fā)展的法律和制度。

　　企業(yè)資質(zhì)簡(jiǎn)約化，增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力

　　我國(guó)由于歷史原因，現(xiàn)階段我國(guó)施工總承包特級(jí)10個(gè)類別，一、二、三級(jí)資質(zhì)12個(gè)類別， 分別對(duì)應(yīng)于鐵路、電力、交通、市政、水利、礦山、冶金、石化等行業(yè)，資質(zhì)審批政出多門，造成市場(chǎng)按行業(yè)分割，導(dǎo)致建設(shè)力量重復(fù)設(shè)置，產(chǎn)業(yè)資源配置不合理。而美國(guó)除了房屋建設(shè)外，對(duì)土木工程的建設(shè)只分四類，一是公路與高速公路，二是橋、隧道和高架路，三是管道、交通、電力、水和下水道，四是其它，分類非常簡(jiǎn)明；新加坡只將工程分為五類：建筑施工、建筑相關(guān)工程、機(jī)電工程、建筑維護(hù)、建筑材料供應(yīng)。

　　上述這些類別，就其工程的內(nèi)容來(lái)說(shuō)，可以分解合并為建筑工程（含各類工業(yè)建筑）資質(zhì)、土木工程資質(zhì)、各種專業(yè)資質(zhì)和勞務(wù)資質(zhì)， 減少跨行業(yè)障礙，給企業(yè)發(fā)展留有較大的空間。