淺議土地資產(chǎn)注入城投公司模式

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　　政府賦予城投集團城建土地儲備中心的職能，能統(tǒng)籌土地開發(fā)和城市基礎設施建設，更快、更好地改善城投資產(chǎn)狀況，增強其投融資能力

　　作為政府投融資平臺，各地城投公司肩負的融資壓力巨大，特別是償債壓力越來越大，資金問題、融資問題成為城市基礎設施建設的主要障礙。

　　為了增強城投公司的再融資能力，各地政府都在設法為城投公司注入新的資產(chǎn)，培育其自身造血功能。由于城投公司投資領域的特殊性，將相關土地增值收益用于平衡城市基礎設施建設投資，是目前各地較普遍的做法。

　　用土地增值收益平衡城市基礎設施建設投資，總的來說可以分為兩類，一類是政府將土地儲備的職能直接賦予城投公司，比如上海、重慶等市政府直接賦予城投公司城建土地儲備中心的職能，用土地儲備收益來平衡城市建設的資金缺口；另一類是由城投公司受土地儲備中心委托，代理進行土地一級開發(fā)，同時政府明確該地塊實現(xiàn)的土地增值收益定向用于城市基礎設施建設項目的投資平衡，城投公司無土地儲備職能，相當于土地儲備中心的土地一級開發(fā)代建單位。

　　政府賦予城投集團城建土地儲備中心的職能，能統(tǒng)籌土地開發(fā)和城市基礎設施建設，更快、更好地改善城投資產(chǎn)狀況，增強其投融資能力。

　　賦予城投公司城建土地儲備職能、設立城建土地儲備中心的優(yōu)勢

　?。ㄒ唬┯欣谠鰪姵峭豆镜某掷m(xù)融資能力，實現(xiàn)城建融資平臺的可持續(xù)發(fā)展。

　　作為城市建設投融資平臺，各地城投公司組建之后，都充分利用政府財政資金投入，進行了多種渠道的融資，有效實現(xiàn)了政府財政投入的放大。與此同時，城投公司資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)也都發(fā)生了巨大變化，都存在資產(chǎn)負債率增高、融資能力下降的問題。

　　組建城建土地儲備機構(gòu)，負責土地的一級開發(fā)，土地收益定向用于城建項目，是提高城建投融資平臺可持續(xù)發(fā)展的有效手段。

　　同時，由于直接將土地資產(chǎn)注入城投公司面臨著一系列的政策和操作障礙，通過成立城建土地儲備機構(gòu)，城投公司擁有了土地儲備開發(fā)權(quán)，可以起到將土地資產(chǎn)間接注入的作用，將給城投公司帶來新的發(fā)展機遇。

　?。ǘ┯欣诮档驼庞蔑L險，做到以收定支。

　　以政府信用為依托的銀行貸款是城建資金的主要來源，隨著城建投融資平臺的透支，持續(xù)融資能力下降，政府信用風險日益增大，且以政府信用融資，容易造成城建投資膨脹，寅吃卯糧，城市發(fā)展后勁不足。

　　組建城建土地儲備中心，政府可根據(jù)城建需求和財政狀況，選擇適當?shù)某墙▋涞貕K，由儲備單位按照銀行的信用評估合理融資，能有效降低政府信用風險，做到以收定支。

　?。ㄈ┯欣诎l(fā)揮一體化運作的優(yōu)勢，減少土地資源收益流失，提高土地儲備工作效率。

　　目前，沒有設立城建土地儲備機構(gòu)的城市，幾乎都存在土地儲備和基礎設施建設計劃難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的問題，土地出讓收益不足以平衡配套基礎設施投入的尷尬局面在各地屢見不鮮，甚至不斷出現(xiàn)正在報批城建項目的建設用地被批租給房地產(chǎn)開發(fā)商的現(xiàn)象，這不僅降低了土地儲備效率，甚至干擾了城建項目的順利實施。

　　組建城建土地儲備機構(gòu)，可將城市建設項目與周邊經(jīng)營性土地統(tǒng)籌考慮，通過項目的實施有效提升周邊土地價值，從而最大限度地避免政府土地收益的流失；同時，在項目的策劃階段，城建土地儲備中心可以根據(jù)項目的實施計劃，提前實施項目用地的征地拆遷和土地儲備工作。

　　一方面可節(jié)約投資，另一方面可大大降低征地拆遷對項目建設的影響，進一步提高城建資金的使用效率。

　　組建城建土地儲備中心在國家政策層面是可行的

　?。ㄒ唬﹪艺咭?guī)定土地出讓收入能夠用于城市基礎設施建設

　　根據(jù)《國務院辦公廳關于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（2006年100號文），土地出讓收入使用范圍主要有五項，即征地和拆遷補償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市建設支出、其他支出。用于完善國有土地使用功能的配套設施建設支出是土地出讓收入的重要支出內(nèi)容。建立城建土地儲備平臺，專門儲備城市配套基礎設施建設土地，并將土地增值收益納入城市建設基金管理范疇，是將土地出讓收支全額納入預算，實行“收支兩條線”管理政策的細化，有利于政策的進一步落實。

　　（二）國家對土地儲備主體沒有一城一家的限制

　　2001年的國務院15號文對土地儲備和交易制度提出了原則性的指導意見，國內(nèi)大部分市、縣都制定了地方性的土地儲備制度，但全國性的政策法令還沒有。目前我國已累計成立土地儲備機構(gòu)2000多家，從各地的情況，大部分城市的土地儲備機構(gòu)為事業(yè)性質(zhì)的土地儲備中心，少數(shù)城市的企業(yè)享有土地儲備職能。國土資源部正在起草的《土地儲備管理辦法》（征求意見稿）明確提出了“土地儲備機構(gòu)應為獨立的事業(yè)法人單位”的要求，但沒有一城只能有一個土地儲備機構(gòu)的限制。

　　有關城市土地儲備的做法

　　2004年，為了適應城市發(fā)展建設需要，上海市修訂了《上海市土地儲備辦法》，取消了單一土地儲備中心的限制性規(guī)定，允許設立專門機構(gòu)，在特定區(qū)域范圍內(nèi)實施土地儲備。近年來，上海市政府為實施城市重大基礎設施項目的建設，逐步特批成立了多個具有城市土地儲備職能的機構(gòu)。

　　2002年，重慶市政府在原有地產(chǎn)集團履行市土地儲備中心的功能的同時，組建了城建土地儲備中心，賦予城投公司一級市場的土地儲備、開發(fā)資格，通過基礎設施建設開發(fā)，使土地由生地變熟地后進交易中心掛牌，增值收入返還城投公司用于城市建設。

　　目前，重慶城投公司已經(jīng)走出了單一依靠財政支持的窘境，成立了自己的土地儲備中心，實現(xiàn)了城市建設資金籌措上相對的自主性。政府通過對城投公司土地整理儲備的授權(quán)，不僅注入了資產(chǎn)，提高了城投公司的資產(chǎn)質(zhì)量和企業(yè)信用，而且解決了長期以來公益性城市基礎設施投入無產(chǎn)出、償債無來源的老大難問題，建立了誠信舉債機制。另外，天津、杭州等城市也運用了類似的模式。

　　作為城市土地儲備中心土地一級開發(fā)的代建單位，城投公司資產(chǎn)狀況近期可能進一步惡化

　　城投公司作為一定地域土地一級開發(fā)的代建單位，相關土地增值收益定向用于平衡特定城市基礎設施建設項目的投資平衡，從遠期看是可行的，而且在一定程度上，可以起到統(tǒng)籌土地儲備一級開發(fā)與城市基礎設施統(tǒng)籌推進的作用。

　　但是，從征地拆遷到生地變熟地、進入交易市場的土地一級開發(fā)過程，往往需要3～5年或更長的時間，在目前宏觀政策條件下，土地增值收益定向返還城投公司所需時間可能更長，而作為代建單位，土地資產(chǎn)無法直接成為城投公司融資的工具，政府希望通過土地資產(chǎn)注入解決城投公司資產(chǎn)負債率較高、持續(xù)融資能力下降的目的難以在3～5年內(nèi)實現(xiàn)。

　　不僅如此，由于各地政府和土地儲備中心難以向城投公司注入充足的土地一級開發(fā)周轉(zhuǎn)金，城投公司還必須融資墊付土地一級開發(fā)資金，而土地一級開發(fā)資金需求巨大，且運作周期較長，這實際上是在城投公司為城建項目融資任務之外，又添加了一個巨大的融資任務。這種方式不僅無助于改善城投公司資產(chǎn)狀況，近期還會起到相反的作用。

　　由此可見，在地方政府財政投資力度暫時有限的情況下，要盡快改善作為政府城市基礎設施建設投融資平臺的“城投公司”的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，增強其投融資能力，賦予城投公司土地儲備職能，將土地資產(chǎn)注入城投公司，是一種較其他方式更快、更好的方式。