小城鎮(zhèn)建設的主要類型、制約因素與對策建議（上）

小城鎮(zhèn)作為城尾鄉(xiāng)頭，既與大中小城市聯(lián)系緊密，又是農村的龍頭，是城鎮(zhèn)化建設和新農村建設的紐帶。近期通過對山東青島、煙臺、濰坊、威海、東營等地小城鎮(zhèn)建設情況進行調研，小城鎮(zhèn)地位重要，既不能忽視，但也不能過分夸大。應科學把握小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化體系中的地位和作用，遵循小城鎮(zhèn)建設規(guī)律，著力克服影響小城鎮(zhèn)發(fā)展的體制機制障礙，在充分發(fā)揮政府作用的同時，更加注重發(fā)揮市場機制作用，增強小城鎮(zhèn)自我發(fā)展能力，努力實現(xiàn)推進小城鎮(zhèn)建設與新農村建設相統(tǒng)一。

當前小城鎮(zhèn)建設的主要類型

20世紀80、90年代，我國小城鎮(zhèn)曾一度得到長足發(fā)展。當前，小城鎮(zhèn)加速發(fā)展，進入新一輪發(fā)展高潮，質量明顯提升。從調研來看，這次小城鎮(zhèn)建設主要是政府主導。許多小城鎮(zhèn)通過發(fā)展工業(yè)、農業(yè)、旅游業(yè)等，經濟實力大大增強，初步實現(xiàn)產城融合；堅持統(tǒng)籌協(xié)調、區(qū)別對待，既充分考慮小城鎮(zhèn)的產業(yè)基礎、區(qū)域位置，又非常注重強化同大中小城市、農村的協(xié)調。主要有以下幾種類型：

“鎮(zhèn)級市”發(fā)展類型。對于經濟基礎較好、人口集中的鎮(zhèn)，在戶籍制度、財政、權限等方面給予優(yōu)惠政策，擴權強鎮(zhèn)，推動發(fā)展成為小城市。這種做法既破除了小城鎮(zhèn)發(fā)展的體制機制約束，擴大發(fā)展空間，也能緩解大中城市人口集聚膨脹壓力?？傮w上講，這類小城鎮(zhèn)改革發(fā)展力度較大。

縣域內組團發(fā)展類型。在經濟社會組團式發(fā)展、板塊化融合的縣（市），構筑以“城市組團”、“經濟板塊”為大框架，以小城鎮(zhèn)、農村社區(qū)為節(jié)點紐帶的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展格局。這種模式以主導產業(yè)、骨干企業(yè)為總動力，打破了原鄉(xiāng)鎮(zhèn)界限，實現(xiàn)了經濟功能和行政功能的統(tǒng)一。這種做法實現(xiàn)了全縣（市）城鎮(zhèn)化建設一盤棋，將小城市建設與小城鎮(zhèn)建設相統(tǒng)一，對基礎設施投入要求較高。

農村社區(qū)建設推動類型。主要是通過農村社區(qū)建設，來推動小城鎮(zhèn)建設。一是對經濟基礎、產業(yè)基礎較好的村莊，進行科學規(guī)劃，設置居住區(qū)、工業(yè)區(qū)、農業(yè)區(qū)等，引導工業(yè)集中、居住集中，發(fā)展農業(yè)產業(yè)化。二是對專業(yè)園區(qū)或工業(yè)集中區(qū)周邊的村莊,逐步引導居民從土地中解放出來,投身到二三產業(yè)中,鼓勵區(qū)域內村莊向大型社區(qū)集中,一次性實現(xiàn)農村到城鎮(zhèn)的跨越。三是合并發(fā)展。把民風相似、地理位置相鄰的村莊進行合并，組建大型社區(qū)。這種類型主要是由鎮(zhèn)級政府主導。

全域式城鎮(zhèn)化類型。在城鄉(xiāng)一體化背景下，把小城鎮(zhèn)建設納入城市發(fā)展的大框架，作為全域重點區(qū)域的組成部分。這種模式適合城鄉(xiāng)差距小、市級財政實力強、區(qū)域范圍小的地區(qū)。這種類型由市級政府主導，非常注重小城鎮(zhèn)與周邊中小城市的協(xié)調，避免鎮(zhèn)域單獨謀劃發(fā)展造成資源浪費、“二次城鎮(zhèn)化”。

制約小城鎮(zhèn)建設發(fā)展的主要因素

小城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)體系最末端層級。其健康可持續(xù)發(fā)展不可避免受到自身在城鎮(zhèn)體系中的地位、產業(yè)基礎以及財政制度、農村綜合改革政策等因素影響。

小城鎮(zhèn)自身吸引力不足。當前小城鎮(zhèn)普遍規(guī)模過小、功能不全、缺乏特色，在許多方面都與大中小城市無法相比。隨著小城市全面放開戶籍、中等城市落戶限制有序放開，更多的農民愿到中小城市購房、工作、生活，而不是到小城鎮(zhèn)。近年來，小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口在城鎮(zhèn)人口中的比重逐漸下降。據(jù)統(tǒng)計，小城鎮(zhèn)對國家城鎮(zhèn)化的貢獻率從1990年的50.2％下降到2010年的36.44％。

硬件方面，基礎設施質量和數(shù)量不足。我國新增基礎設施主要集中在城市和縣城。《中國城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計年鑒2011》顯示，截至2011年底，我國20％鎮(zhèn)沒有集中供水，86％鎮(zhèn)沒有污水處理設施，人均市政公用設施投入不到城市的20％，鎮(zhèn)區(qū)臟亂差現(xiàn)象普遍。

軟件方面，主要是公共服務水平低。小城鎮(zhèn)建設雖然提高了城鎮(zhèn)化率，但小城鎮(zhèn)居民的生活質量與大中小城市居民的生活質量還有不小差距，不能簡單劃等號。雖然一些鎮(zhèn)聲稱通過小城鎮(zhèn)建設提高了原駐地居民的公共服務水平，但這只是縱向比較。相對于大中小城市，公共服務的水平和層次還比較低，差距較大。應該講，公共服務水平低是制約小城鎮(zhèn)建設的重要因素。我國基本公共服務水平不僅城鄉(xiāng)之間差距大，而且不同行政級別城市之間差距也相當大，優(yōu)質資源過度集中在大中城市。這導致人才更愿意到更高級別城市定居。而西方發(fā)達國家如美國、德國等，人們之所以愿意到小城鎮(zhèn)居住，一個主要原因是公共服務均等化。

產業(yè)基礎相對薄弱。產業(yè)發(fā)展是解決小城鎮(zhèn)居民就業(yè)的重要手段，也是小城鎮(zhèn)興旺發(fā)達的關鍵。只有產業(yè)發(fā)展了，才能有人氣。就調研來看，產業(yè)發(fā)展主要存在三個問題：

一是產業(yè)發(fā)展相對滯后于城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃。小城鎮(zhèn)建設應遵循城鎮(zhèn)化的一般規(guī)律，即靠工業(yè)化來帶動城鎮(zhèn)化，先有產業(yè)，后有城鎮(zhèn)。但囿于歷史原因，現(xiàn)實中往往先有城鎮(zhèn)，后有產業(yè)，往往先有城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，后有產業(yè)實際發(fā)展。在這種情況下，許多小城鎮(zhèn)往往先“土地城鎮(zhèn)化”，規(guī)劃工業(yè)園區(qū)，然后招商引資，最后才是產業(yè)發(fā)展和就業(yè)。這可能導致有些小城鎮(zhèn)缺乏產業(yè)基礎。沒有產業(yè)依托，農民就不能聚集，小城鎮(zhèn)建設就失去根基。

二是產業(yè)層次低。農業(yè)產業(yè)化水平還不高，影響農民的轉移就業(yè)。小城鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)大多是勞動密集型，有的是從城市轉移出來的，環(huán)境污染較大。當前影響小城鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展的關鍵因素是人，而不是財力。就現(xiàn)階段而言，基層普遍缺乏人才。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雖屬于戰(zhàn)略性產業(yè)，但基本是來料加工企業(yè)，不掌握核心技術，因此，絕不能把發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)的希望寄予小城鎮(zhèn)，更不能認為小城鎮(zhèn)能夠發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)。當然，也不能簡單認為小城鎮(zhèn)只能發(fā)展勞動密集型企業(yè)，而應把引進科技型企業(yè)與引進人才相結合，建設企業(yè)人才中心，提高產業(yè)層次和水平。

三是小城鎮(zhèn)與大中小城市產業(yè)聯(lián)系不夠緊密。小城鎮(zhèn)經濟發(fā)展較弱，往往與周邊大中小城市自身經濟力量薄弱、帶動輻射能力弱有關。產業(yè)發(fā)展好的小城鎮(zhèn)，往往與周邊大中城市產業(yè)聯(lián)系緊密。一些小城鎮(zhèn)在發(fā)展產業(yè)時單純依靠招商引資，忽視加強同周邊城市產業(yè)聯(lián)系，不能充分利用周邊大中小城市的產業(yè)、人才、技術等優(yōu)勢。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政緊張。當前小城鎮(zhèn)建設主要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政投入。據(jù)了解，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施每年需投入上千萬元，然而許多鎮(zhèn)財政收入不足千萬，同時財稅收入絕大部分縣級統(tǒng)籌。這使得小城鎮(zhèn)基礎設施建設財政投入捉襟見肘。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)即使收入超過千萬，投入基礎設施資金也不多。

同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務較為嚴重，融資渠道不暢。許多小城鎮(zhèn)融資主要依靠土地，成立融資公司。這雖可增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入，但實質變相剝奪了農民土地收益，很容易導致對土地財政的依賴，形成“征地、賣地、基礎建設”的發(fā)展模式。值得注意的是，個別地方把小城鎮(zhèn)建設當成推動投資需求和消費需求的重要途徑，有可能發(fā)生小城鎮(zhèn)建設過熱現(xiàn)象。有觀點認為，可吸引更多民營、社會乃至國外專業(yè)資本作為投資建設主體，解決小城鎮(zhèn)建設資金需求。而實質上，這些資金投入大多要求資本回報。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力不夠，大多情況下由農民來付利息。

農村土地制度、戶籍制度等改革滯后。小城鎮(zhèn)建設牽絆較多，主要是土地制度、戶籍制度改革滯后。

土地制度方面：一是農民土地權益得不到有效維護。小城鎮(zhèn)建設主要由政府主導而不是經濟主導或農民主導，可能導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于政績考慮，加快推進土地城鎮(zhèn)化、“土地增減掛鉤”；個別的甚至會產生“經營小城鎮(zhèn)”理念，使小城鎮(zhèn)建設成為變相的“圈地運動”。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地權利受限。當前農村集體對建設土地還沒有市場交易權，建設土地使用權改變要由上級部門批準。小城鎮(zhèn)建設用地審批，特別是對于轄區(qū)內整合城鎮(zhèn)建設用地、土地增減掛鉤騰出來的建設用地指標及節(jié)余的建設用地指標使用，都需要上級批準，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農村集體缺乏自主性。

戶籍制度方面：與大中小城市相反，小城鎮(zhèn)戶籍方面的難題是許多擁有城鎮(zhèn)戶口的城市居民爭相“非轉農”。由于農民轉為小城鎮(zhèn)戶口后，公共福利增加不多，當?shù)鼗蛲鈦磙r民落戶小城鎮(zhèn)，阻力很小。但由于農村土地具有增值功能，農村戶口蘊藏較高經濟價值，一些城鎮(zhèn)居民通過各種途徑轉為農村戶口，這侵害了農民利益。這個問題應引起重視。