李冬玉:現(xiàn)行征地制度存5大問題需4方面改革

中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)北京3月9日訊（記者師子奇）全國政協(xié)委員、民建陜西省主委，陜西省政協(xié)副主席、陜西省國土資源廳副廳長李冬玉在3月9日全國政協(xié)十一屆二次會(huì)議第四次全會(huì)上發(fā)言時(shí)指出我國現(xiàn)行征地制度存在5個(gè)突出問題，他說現(xiàn)行的征地制度在發(fā)揮了歷史性作用的同時(shí)，也存在一些亟需解決的問題。

李冬玉在講話中說，當(dāng)前我國土地征收制度主要存在著以下五個(gè)方面的問題：

（一）征地范圍沒有明確限制

我國現(xiàn)行法律規(guī)定，非農(nóng)建設(shè)占用集體土地出于公共利益需要可以通過合法途徑征收，但法規(guī)和政策對(duì)“公共利益”并無具體界定，實(shí)際管理中存在混亂現(xiàn)象。由于土地農(nóng)轉(zhuǎn)非后的保值、增值的作用，刺激了土地使用者多征用土地的沖動(dòng)，使建設(shè)占用耕地增長過快的勢頭難以遏制。2002年至2007年全國耕地凈減少6300萬畝，其中70%以上為非農(nóng)建設(shè)占用。

（二）收益分配不合理使農(nóng)民缺乏保護(hù)耕地動(dòng)力

盡管近年來土地增值收益管理日趨嚴(yán)格，但地方政府管理并支配大部分土地增值收益的格局沒有改變。由于農(nóng)地所有者不能從農(nóng)地發(fā)展權(quán)中受益，土地非農(nóng)使用的決策權(quán)、分配權(quán)都難以體現(xiàn)他們的權(quán)益，他們不能從保護(hù)耕地中受益，也就失去了保護(hù)耕地的動(dòng)力。

（三）征用土地低成本導(dǎo)致建設(shè)用地利用不集約

建設(shè)用地市場的壟斷使用地者以較低成本征得土地，從而導(dǎo)致土地利用不集約。如我國人均城市用地已高達(dá)130多平方米，高于發(fā)達(dá)國家82.4平方米和發(fā)展中國家83.3平方米的水平。除了國有土地浪費(fèi)驚人外，由于集體土地不能入市，集體建設(shè)用地浪費(fèi)也很驚人。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年全國村莊用地2.48億畝，村民人均用地高達(dá)218平方米。

（四）違法用地現(xiàn)象屢禁不止

據(jù)北京市集體土地產(chǎn)權(quán)調(diào)查顯示，農(nóng)村集體建設(shè)用地（不含宅基地）80%以上屬于違法用地。農(nóng)民采用“以租代征”和“小產(chǎn)權(quán)房”的形式，在不經(jīng)過征地審批的情況下，向開發(fā)商或市民提供土地。農(nóng)民獲得了土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的增值收益，土地使用者規(guī)避了土地審批，市民用可承受的支出圓了住房夢，形成了地方政府、開發(fā)商利用目前征地制度的缺陷獲得土地利益，農(nóng)民、市民也從中分得好處的現(xiàn)狀。

（五）大量征地增加行政管理成本和社會(huì)管理風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)行的征地制度使我國的土地管理成為世界上最繁瑣、最棘手、成本最高的管理，造成了目前“征地中矛盾多、批地中關(guān)注多、供地中關(guān)系多、用地中問題多”等現(xiàn)象，成為新的社會(huì)不安定因素。這種狀況如不能盡快得到扭轉(zhuǎn)，必將產(chǎn)生極其嚴(yán)重的社會(huì)后果。

針對(duì)這些問題，李冬玉委員提出以下四條建議：

（一）制定縮小征地范圍的政策措施

鑒于現(xiàn)行征地制度存在“公共利益”被擴(kuò)大和濫用的現(xiàn)象，建議有關(guān)部門在現(xiàn)行《劃撥用地目錄》基礎(chǔ)上，盡快制定《征收、征用土地目錄》，從源頭上加以控制，嚴(yán)格使用國家征地權(quán)限，確保征收征用土地為“公共利益”需要。

（二）強(qiáng)化利用規(guī)劃、計(jì)劃在土地管理中的作用

無論是出于“公共利益”目的征收的土地還是非公共利益使用的土地都必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地利用發(fā)展計(jì)劃，有效控制建設(shè)用地總量。

（三）盡快完善征地程序等相關(guān)法律法規(guī)

建議進(jìn)一步完善征地程序，擴(kuò)大土地所有者的知情權(quán)和參與權(quán)；建立征地爭議仲裁機(jī)制，由仲裁機(jī)構(gòu)受理征地糾紛。

（四）做好征地制度改革的配套工作

一是加快集體土地登記發(fā)證工作。所有權(quán)證和使用權(quán)證都應(yīng)盡可能發(fā)到最基層單位（如村民小組），使集體土地權(quán)屬盡可能具體、明確。二是完善集體建設(shè)用地的他項(xiàng)權(quán)利。應(yīng)允許在征得所有權(quán)人同意和不改變用途的前提下設(shè)置抵押權(quán)。三是做好非“公共利益”用地的供地試點(diǎn)。對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍以外的非“公共利益”用地，出讓方式、出讓價(jià)格、出讓年限等都需要在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上加以規(guī)范。（責(zé)任編輯：曹元水）