代建制：交通工程項目管理模式探討

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　　一、交通工程管理傳統(tǒng)模式及隱憂

　　1.以專門的事業(yè)單位為建設(shè)單位

　　早幾年，全國的國省干線項目主要由市公路管理處承擔建設(shè)任務(wù)，下屬市縣的交通工程項目一般由各市縣工程管理處承擔建設(shè)任務(wù)。根據(jù)政府及省交通廳的規(guī)劃，由建設(shè)單位負責編制并提出項目的可行性報告，負責項目的前期動拆遷和建設(shè)過程管理，建成竣工后向同屬各級公路處的養(yǎng)護科交養(yǎng)。

　　2.以政府直屬的公司為建設(shè)單位

　　隨著建設(shè)工程領(lǐng)域市場競爭機制、投融資體制的引入，許多政府部門都成立了直屬的建設(shè)工程管理公司，例如交通局下屬的公路投資公司，有一階段也承擔交通建設(shè)任務(wù)。

　　3.以專門的工程指揮部為建設(shè)單位

　　投資大，周期長，設(shè)計環(huán)節(jié)多的大型交通基礎(chǔ)設(shè)施項目，例如高速公路、運河改線、城市高架等項目，由于跨越多個行政區(qū)域，動拆遷量大面廣，交叉界面比較多，一般要求具有一定行政級別的領(lǐng)導掛帥，由市委、市政府領(lǐng)導擔任指揮部領(lǐng)導，成立如省市高指、運河指等臨時機構(gòu)。

　　4.以項目法人為單位

　　這種方式一般在經(jīng)營性的工程項目中實施。即在項目批準立項以后，組建項目法人，負責具體工程建設(shè)的項目策劃、資金籌措、建設(shè)施工，并負責項目建成后運營管理、債務(wù)償還和資產(chǎn)保值責任。

　　上述的各種模式為交通建設(shè)作出了應(yīng)有的歷史貢獻，在特定的歷史條件下有一定的優(yōu)勢，但也存在一些弊端，主要有：

　　1.管理者缺乏投資控制的動力

　　事業(yè)單位由于體制原因,實施項目中不能承擔任何投資風險，不能真正有效的控制投資，提高資金使用效率，反而容易造成某些行為的不規(guī)范。

　　2.機構(gòu)重復設(shè)置，管理水平相對低下

　　指揮部等模式通過人員借調(diào)和社會招聘為項目而組建班子，人員磨合期長，項目完工后即解散，項目管理無后評價。而且造成了社會資源的重復配置，浪費了人力、物力和財力，并引發(fā)了許多管理問題。

　　3.政府監(jiān)控不力

　　交通建設(shè)項目的投資管理、組織實施管理和建設(shè)監(jiān)管同位一體，交通局既負責項目的組織實施，又行使建設(shè)市場監(jiān)管的職責，及運動員與裁判二者一身，規(guī)則制定的公正性、執(zhí)行的透明性不能保證。

　　4.項目決策機制缺乏科學性，隨意更改投資規(guī)模

　　由于政府投資無償使用，項目實施能體現(xiàn)政府和職能部門政績，容易誘發(fā)申請工程項目資源的爭奪。政府部門面對相對有限的資源在外界干擾下很難作出科學的決策，不能根據(jù)項目的輕重緩急來安排項目。有可能一方面過分投資，生產(chǎn)出多余社會需要的項目，另一方面可能產(chǎn)生權(quán)力尋租用與滋生腐敗。

　　5.項目法人實體缺位

　　事業(yè)單位以代業(yè)主身份來實施項目，其性質(zhì)仍為事業(yè)單位，政府項目的法人機制沒有真正建立起來，項目法人實體缺位。

　　交通建設(shè)市場參與各方在市場經(jīng)濟和體制改革的沖擊下，格局和形式也發(fā)生了很大的變化：

　　1.業(yè)主(代業(yè)主)班子建立健全，人員眾多，管理深度、廣度加深、加大。

　　2.監(jiān)理制度管理事務(wù)的相對狹隘。監(jiān)理職能由最初的“三控制、兩管理、一協(xié)調(diào)”演變成了質(zhì)量監(jiān)督。

　　3.施工企業(yè)的壯大。通過多年的施工，一些企業(yè)積累了大量實戰(zhàn)經(jīng)驗、知識、人才和資金，具備了總承包施工的能力。

　　4.設(shè)計院、咨詢公司、監(jiān)理公司等服務(wù)結(jié)構(gòu)的多位一體。隨著交通系統(tǒng)的單位改革，原來交通局下屬的設(shè)計院、監(jiān)理公司等紛紛改制、合并，使得一些中介企業(yè)實力強大，項目服務(wù)功能齊全。

　　上述種種跡象表明，建設(shè)管理模式改革的時機和條件已經(jīng)具備。

　　二、代建制模式及其作用

　　代建制模式一般采用“政府-政府所屬投資公司—項目管理公司”的三級管理模式,通過這種模式實現(xiàn)政府投資職能、投資管理職能、項目管理職能的分離。從政府的職責看，包括項目決策、市場選擇、監(jiān)管、評估、市場管理與培育等幾個方面。與原有的職能相比，政府對于項目決策中具有前瞻性戰(zhàn)略性問題的介入比以前深，對于項目實施的管理比之前淡出，主要借助中介組織(項目管理公司完成)。投資公司作為業(yè)主具有投資主體的地位，主要任務(wù)是對項目投融資、還貸、設(shè)施經(jīng)營進行全過程管理。項目管理公司根據(jù)政府或經(jīng)政府授權(quán)的投資公司的委托，組織開展項目的可行性研究、勘察設(shè)計、項目管理、工程監(jiān)理等工作。

　　投資公司作為業(yè)主，在建立完善的項目業(yè)主負責制度基礎(chǔ)上，發(fā)揮起應(yīng)有的經(jīng)濟功能，有利于取得較好效果。

　　1.明確業(yè)主承擔的風險，強化業(yè)主和投資各方的自我約束意識，對控制工程概算、工程質(zhì)量和建設(shè)進度起到積極的作用。

　　2.業(yè)主不僅負責建設(shè)，而且要負責建成后的經(jīng)營和還款，對項目的建設(shè)和運營實現(xiàn)全壽命期管理。

　　3.實現(xiàn)項目業(yè)主責任考核制度。受投資責任約束，使業(yè)主積極主動的進行招標和自主確定項目管理公司。

　　項目管理公司根據(jù)政府或經(jīng)政府授權(quán)的投資公司的委托，組織開展項目的可行性研究、勘察設(shè)計、項目管理、工程監(jiān)理等工作。其單位性質(zhì)是企業(yè),其盈利模式是收取代理費、咨詢費、從節(jié)約的投資中提成，其風險是承擔相應(yīng)的管理、咨詢風險，不承擔具體的工程風險。

　　三、代建制與現(xiàn)行有關(guān)制度的關(guān)系

　　代建制改革是近年來政府機構(gòu)改革、投資體制改革和行業(yè)管理體制改革的必然，是這幾項改革的深化和發(fā)展。

　　1.項目管理公司與政府有關(guān)部門的關(guān)系

　　從性質(zhì)上講，項目管理公司是企業(yè)，與政府有關(guān)部門不應(yīng)存在任何隸屬、人員和利益上的關(guān)系。在政府投資項目上，有關(guān)部門主要負責發(fā)展規(guī)劃、政策制定和具體的代理范圍和代理要求和市場培育，項目管理公司則通過學習、考核、資源重組申報取得有關(guān)專業(yè)項目的代建業(yè)務(wù)資質(zhì)。

　　2.項目管理公司與投資公司的關(guān)系

　　如果項目是以投資公司的名義進行，則兩者關(guān)系是選擇和被選擇的關(guān)系。投資公司關(guān)注項目整體的投融資效率和效益，而項目管理公司則更專注于項目建設(shè)實施過程的效率和效益。

　　3.項目管理公司與監(jiān)理公司等其他中介組織的關(guān)系

　　最初對監(jiān)理公司的定位是進度、質(zhì)量、投資控制和合同管理，但監(jiān)理單位在實際發(fā)展中走入了小胡同，沒能很好的履行上述職能。因此，在一定程度上，代建制改革要完成監(jiān)理改革未完成的任務(wù)，而且其范圍要延伸至項目前期。在代建制實施過程中，項目管理公司與勘察設(shè)計單位及監(jiān)理單位是委托與被委托的關(guān)系。

　　4.代建制度與項目法人責任制的關(guān)系

　　在實現(xiàn)項目法人責任制的項目中，項目法人是法律意義上的建設(shè)單位。因此，在項目法人成立后，項目管理公司最終是代理項目法人實施工程建設(shè)管理。

　　四、需要思考的問題

　　1.有關(guān)代建制規(guī)章制度的完善

　　政府投資項目的管理方式、機構(gòu)設(shè)置、運作規(guī)則等需要相應(yīng)的規(guī)章制度來對應(yīng)落實和約束，政府有關(guān)部門應(yīng)盡快出臺有關(guān)代建制的法律法規(guī)，對政府投資項目的監(jiān)管、代建市場的培育、準入，代建制的標準合同文本等作出規(guī)定，以更好的推動代建制的實施。

　　2.完善交通工程市場的代建機制

　　首先要逐步推廣交通項目代建制，在部分工程中先試點再推廣。其次要加強代建機構(gòu)的培育，逐步建立代建制的門檻，促使項目管理人才素質(zhì)的提高，鼓勵中介服務(wù)機構(gòu)如咨詢公司、監(jiān)理公司、項目管理公司等采用合并、聯(lián)營等方式拓寬業(yè)務(wù)范圍來適應(yīng)代建制的要求。政府部門要建立代建機構(gòu)的信息庫，在選擇代建機構(gòu)時要側(cè)重對企業(yè)專業(yè)人員素質(zhì)、項目管理經(jīng)驗、企業(yè)信譽、項目履歷的考察。

　　3.合理的取費標準

　　類似當前監(jiān)理公司等中介結(jié)構(gòu)的問題,由于沒有明確的收費下限和嚴格的執(zhí)行標準,代建企業(yè)也面臨著無序競爭的壓力,使得企業(yè)通過降低項目的管理水平來降低成本。建議采用“項目投資總額×基本費率+節(jié)約投資×浮動費率”來有效保證項目的實施過程。