簡論三峽工程開發(fā)性移民的補(bǔ)償原則

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1984年，黨中央、國務(wù)院決定三峽工程水庫移民實(shí)行開發(fā)性移民方針。1985年至1992年三峽工程移民工作進(jìn)行了8年試點(diǎn)，1993年開始大規(guī)模實(shí)施。至1997年10月底，在開發(fā)性移民方針指引下，一期移民搬遷安置任務(wù)順利完成，保證了大江截流的如期實(shí)現(xiàn)。大規(guī)模實(shí)施5年間，三峽庫區(qū)發(fā)生了翻天覆地的變化，開發(fā)性移民方針日益深人人心。實(shí)踐證明，開發(fā)性移民方針是能夠使水庫移民“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富” 的方針，是“對國家負(fù)責(zé)、對移民負(fù)責(zé)、對歷史負(fù)責(zé)”的方針。

　　開發(fā)性移民方針的重要原則之一，是要對水庫淹沒的公私財產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)脑瓌t，即開發(fā)性移民補(bǔ)償原則。

　　《現(xiàn)代漢語辭典》中對“補(bǔ)償”一詞的解釋是：“補(bǔ)償—補(bǔ)足（損失）”。應(yīng)當(dāng)說，對三峽水庫移民的補(bǔ)償，符合上述解釋，不但補(bǔ)足了受淹沒的公私財產(chǎn)的損失，而且還考慮了適當(dāng)?shù)陌l(fā)展。對三峽水庫移民的補(bǔ)償大致可分為以下三種類型。

　　第一種類型是新舊差價性補(bǔ)償。

　　對于淹沒的一棟民房、一座工廠廠房、一條公路、一座水電站等，無論其已經(jīng)使用了多少年，也就是無論其新舊程度如何，在原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)的前提下，都是按一座新 的建筑物進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?。一座被掩沒沒的舊建筑物現(xiàn)在（實(shí)物調(diào)查時）的價值屬于賠償部分；該座舊建筑物與同樣規(guī)模、同樣標(biāo)準(zhǔn)的新建筑之間差價，屬于補(bǔ)償?shù)牟糠?。例如，一棟磚混結(jié)構(gòu)的居民住房，按1993年5月末價格水平（三峽樞紐工程和水庫移民均采用這一價格水平）的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是每平方米185元，假如這棟房屋已經(jīng)住了10年，按50年折舊現(xiàn)值為每平方米148元，這部分應(yīng)當(dāng)是賠償；而185元與148元之間的差價，即每平方米37元應(yīng)當(dāng)是補(bǔ)助的。這樣補(bǔ)償?shù)哪康氖菫榱四軌蜃屢泼裨谛掳徇w的地方按照原標(biāo)準(zhǔn)（磚混結(jié)構(gòu)）、原規(guī)模（原面積），蓋起一棟新的住房。

　　還應(yīng)說明的是，對于公路（含橋梁）、輸變電線路、通訊線路、港口碼頭等專項設(shè)施，不但要按原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，還要使其能夠恢復(fù)原功能。比如：水庫淹沒了10公里山區(qū)重丘4級公路，而要恢復(fù)原功能，必須要新建12公里才行，那就按新建12公里山區(qū)重丘4級公路進(jìn)行補(bǔ)償。

　　第二種類型是適當(dāng)發(fā)展性補(bǔ)償。

　　這類補(bǔ)償主要體現(xiàn)在對受淹城市、縣城和集鎮(zhèn)在搬遷后的新城鎮(zhèn)的占地規(guī)模上，還體現(xiàn)在對新城鎮(zhèn)用水、用電容量及設(shè)施的補(bǔ)償上。凡是到過三峽庫區(qū)的人們都知道，三峽庫區(qū)受淹舊城鎮(zhèn)的共同特點(diǎn)是，道路狹窄，房屋擁擠，人口密度大，發(fā)展余地小，人均占地一般只有25～30平方米，國家為了徹底改變?nèi)龒{庫區(qū)城鎮(zhèn)的落后面貌，給予了適當(dāng)?shù)陌l(fā)展性補(bǔ)償，即不論一座城鎮(zhèn)原有的占地規(guī)模有多大，均在考慮了城鎮(zhèn)人口的增長因素之后，按建設(shè)部規(guī)定的人均占地標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償占地規(guī)模。

　　《三峽工程水庫淹沒處理及移民安置規(guī)劃大綱》（以下簡稱《大綱》）中規(guī)定的人均占地標(biāo)準(zhǔn)是：城市80平方米從，縣城70平方米從一類集鎮(zhèn)66平方米從，二類集鎮(zhèn)61平方米從。需要著重指出的是，據(jù)建設(shè)部統(tǒng)計，目前除新疆、青海、內(nèi)蒙古等地域較為廣闊的省、自治區(qū)外，全國尚有70%的城鎮(zhèn)還沒有達(dá)到上述標(biāo)準(zhǔn)。國家讓三峽庫區(qū)受淹城鎮(zhèn)在搬遷后即達(dá)到上述占地規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)說，是國家對三峽水庫淹沒區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)居民的關(guān)心和支持，為新城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了良好的環(huán)境和有利的條件。

　　根據(jù)水利部長江水利委員會編制的湖北省、重慶市三峽水庫移民安置規(guī)劃報告中數(shù)據(jù)統(tǒng)計，以8個全淹的縣為例，新縣城占地規(guī)模與舊縣城占地規(guī)模相比，其倍數(shù)平均為2.65倍，最大的為3.23倍。由此可以清楚地看出，舊縣城原有的占地規(guī)模，是賠償部分；新縣城比舊縣城擴(kuò)大的占地規(guī)模，是補(bǔ)助部分；而且補(bǔ)助部分都大于賠償部分。

　　由于新縣城占地規(guī)模的擴(kuò)大，不論舊縣城原有的用水、用電容量與設(shè)施的規(guī)模有多大，《大綱》中也都按照建設(shè)部規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了補(bǔ)償。比如：城鎮(zhèn)居民用水量標(biāo)準(zhǔn)為：城市120升/人/日、縣城和一類集鎮(zhèn)100升/人。日；二類、三類集鎮(zhèn)80升/人/日；城市、縣城的供水普及率要達(dá)到100%；除生活用水外，還規(guī) 定了工業(yè)、市政、公共建筑、不可預(yù)計等用水量的標(biāo)準(zhǔn)。城鎮(zhèn)供電負(fù)荷標(biāo)準(zhǔn)為：生活用電，城市250瓦從，集鎮(zhèn)150瓦/人；工業(yè)用電，根據(jù)隨城鎮(zhèn)遷建的受淹工礦企業(yè)用電量而定；市政與公共建筑用電，城市、縣城按總用電量的5%～8%確定，集鎮(zhèn)按總用電量的3%～5%確定。

　　按照上述用水、供電補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，每座新縣城都建起了現(xiàn)代化的自來水廠和供水管網(wǎng)，建起了大容量的變電站和供電線網(wǎng)，和舊縣城相比，均有了成倍的增長和長足的發(fā)展。

　　對新城鎮(zhèn)的排水設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生、消防、公共綠地、道路等，《大綱》中也都按照建設(shè)部規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)給予了補(bǔ)償。

　　三峽庫區(qū)第一座建成的新縣城——秭歸縣新縣城已經(jīng)搬遷結(jié)束，于1998年9月28日舉行了隆重、簡樸的搬遷儀式。新縣城道路寬闊，交通便利，高樓聳立，綠地成片，市場繁榮，儼然已成為一座現(xiàn)代化的新型城市，與狹窄擁擠破舊不堪的老縣城形成鮮明的對比。新縣城已成為秭歸全縣新的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心。其余7座全遷的新縣城及上百座新集鎮(zhèn)，都在加緊建設(shè)，有的已初具規(guī)模，數(shù)十座新集鎮(zhèn)已經(jīng)基本建成。應(yīng)當(dāng)說，秭歸縣新縣城是三峽庫區(qū)新縣城的縮影。

　　第三種類型是動態(tài)增長性補(bǔ)償。

　　開發(fā)性移民與賠償性移民的根本區(qū)別之一就是考慮了動態(tài)增長因素，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

　　一、方面是考慮了移民的動態(tài)增長。在逐戶、逐級調(diào)查到的淹沒線以下實(shí)有人口的基礎(chǔ)上，《大綱》中規(guī)定，對于農(nóng)村移民人口，按1.2%的年遞增率計算需要生產(chǎn)安置的人口；對于城鎮(zhèn)移民人口，考慮了以下五種增長因素：

　　1、隨遷人口，因城鎮(zhèn)搬遷而需要搬遷的而并不受淹的非農(nóng)業(yè)人口，一般按受淹人口的10%計算；

　　2、機(jī)械增長人口，按受淹人口和隨遷人口之和的10%計算；

　　3、占地人口，指新城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)內(nèi)的原有人口，一般根據(jù)1/1000地形圖調(diào)查確定；

　　4、自然增長人口，直接受淹非農(nóng)業(yè)人口與前3種人口之和，按1.2%年遞增率計算至新縣城建設(shè)與搬遷完畢年；

　　5、常住無戶籍人口，指戶口不在受淹舊城鎮(zhèn)而長期（3年以上）居住在該城鎮(zhèn)內(nèi)的人口，一般按直接受淹的非農(nóng)業(yè)人口與隨遷人口之和的10%計算，直接受淹人口加上以上五種人口之和，來計算新城鎮(zhèn)占地規(guī)模（面積）和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)償費(fèi)。由此可以看出，《大綱》為城鄉(xiāng)移民群眾確實(shí)是考慮得十分周到的。三峽水庫淹沒線以下的直接淹沒人口是84.75萬人，考慮了各種增長因素后，最終動遷人口為113萬人。

　　另一方面是考慮了移民補(bǔ)償資金在使用過程中的物價上漲（通貨膨脹）因素。三峽水庫移民補(bǔ)償資金總額為400億元，這是依據(jù)1993年5月末價格水平測算出來的。三峽工程水庫移民從1993年開始，到2009年結(jié)束，時間跨越長達(dá)17年。因此，必須考慮移民補(bǔ)償資金在使用過程中的物價上漲因素，才能保證水庫移民工作的順利完成。在計劃經(jīng)濟(jì)的體制下，傳統(tǒng)的做法 是每隔若干年調(diào)整一次概算，這樣作既不科學(xué)，也很難做到公正、合理。三峽工程對此進(jìn)行了改革，水庫移民和樞紐工程建設(shè)一樣，都采用了“靜態(tài)控制，動態(tài)管 理”的辦法來進(jìn)行投資控制與管理。每年要聘請有資格的中介機(jī)構(gòu)測算物價指數(shù)，再根據(jù)這一物價指數(shù)計算出測算年的動態(tài)投資與靜態(tài)投資之間的差額。

　　三峽工程水庫移民補(bǔ)償資金每年的物價指數(shù)是聘請中國價格中心進(jìn)行測算的，該中心本著客觀、公正、科學(xué)、合理的原則，本著對國家、對移民、對歷史負(fù)責(zé)的精神，在三峽庫區(qū)14個區(qū)、縣，對數(shù)十種商品進(jìn)行價格采集，以水利部長江水利委員會編制的概算權(quán)重為基礎(chǔ)，精心測算1993～1995年三峽水庫移民補(bǔ)償資金物價指數(shù)，通過專家評審后，已經(jīng)國務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會批準(zhǔn)。1996、1997年的物價指數(shù)也即將被批準(zhǔn)。考慮移民補(bǔ)償資金在使用過程中的物價上漲因素，充分體現(xiàn)了人民政府對移民群眾極端負(fù)責(zé)的精神。

　　要使水庫移民各大類補(bǔ)償投資及其總額計算的準(zhǔn)確，關(guān)鍵還在于要實(shí)事求是、認(rèn)真細(xì)致地搞好淹沒線以下的人口和實(shí)物數(shù)量的調(diào)查，也可以說這是計算水庫移民補(bǔ)償性投資的基礎(chǔ)，是執(zhí)行好開發(fā)性移民補(bǔ)償原則的基礎(chǔ)。

　　1991年至1992年6月上旬，水利部長江水利委員會會同四川、湖北兩省和有關(guān)地（市）縣政府，按照水利水電工程初步設(shè)計要求的精度，完成了20個縣（市）水庫淹沒線以下的人口調(diào)查和實(shí)物數(shù)量調(diào)查。實(shí)有人口的調(diào)查方法是：由調(diào)查人員根據(jù)分公安機(jī)關(guān)填發(fā)的戶口冊逐一入戶調(diào)查，按人口登記辦法當(dāng)場核對并填報，由戶主簽字認(rèn)可。農(nóng)村人口按組、村、鄉(xiāng)、區(qū)、縣逐級匯總，由各級負(fù)責(zé)人簽字認(rèn)可，城鎮(zhèn)人口按居民組、居委會、街道辦事處、鎮(zhèn)、縣（市）逐級匯總由各級負(fù)責(zé)人簽字認(rèn)可。這樣調(diào)查的成果是相當(dāng)精確的，而且是群眾認(rèn)可、各級政府認(rèn)可的，因此是可信的。淹沒實(shí)物數(shù)量的調(diào)查大致也是采用上述方法進(jìn)行的。

　　有了可靠的淹沒線以下人口和實(shí)物數(shù)量，有了經(jīng)過各方論證后得出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，即可以較為準(zhǔn)確地計算出水庫區(qū)移民各大類補(bǔ)償投資額及其總額，三峽庫移民補(bǔ)償投資總額為400億元（1993年5月末價格水平），這一補(bǔ)償投資總額，不但能補(bǔ)償（補(bǔ)足）庫區(qū)移民的淹沒損失和搬遷安置，還考慮了移民適當(dāng)?shù)陌l(fā)展。

　　還要著重指出的是，沒有深入接觸三峽水庫移民的有些社會人士及有些移民干部和群眾，總會提出這樣的問題：三峽水庫移民補(bǔ)償總投資為400億元，最終動遷113萬人，平均每人3.55萬元，而為什么每個農(nóng)民的生產(chǎn)、生活安置費(fèi)才1萬多元呢？提出這樣的問題是不足為奇的，這是由于他們對三峽水庫移民的一個顯著特點(diǎn)不大了解的緣故。三峽水庫移民同其他水庫移民相比較，一個顯著特點(diǎn)是，農(nóng)村移民所占比重小，其補(bǔ)償投資僅為投資總額的17%，而縣城遷建、專項設(shè)施復(fù)建（公路、港口碼頭、輸電線路、通訊線路等）、工礦企業(yè)遷建和環(huán)境保護(hù)所占比重大，這四大類補(bǔ)償之和占總投資的65%，而其水庫移民中的大多數(shù)是農(nóng)村移民，其補(bǔ)償投資額往往占總投資額的70%～80%以上。這也是三峽水庫移民人均補(bǔ)償投資高于其他水庫移民人均補(bǔ)償投資的主要原因之一。

　　開發(fā)性移民的補(bǔ)償原則，還要在實(shí)踐中不斷完善，要執(zhí)行好這個原則，關(guān)鍵是要處理好搬遷與發(fā)展的關(guān)系。庫區(qū)移民安置是加速庫區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的難得機(jī)遇，三峽庫區(qū)許 多縣（區(qū)），都把移民工作放在各項經(jīng)濟(jì)工作的首位，以移民安置帶動庫區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以庫區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)移民發(fā)展，成效十分顯著。

　　 國務(wù)院三峽工程建委會辦公室計劃資金司副司長·陶景良

　　 國務(wù)院三峽工程建委會辦公室計劃資金司處長·劉 卡