淺談河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目管理現(xiàn)狀、存在的問題

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隨著國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷深入，黃河流域建設(shè)步伐的加快，縮小黃河兩岸的差距，加強(qiáng)兩岸的溝通和交流，河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目的不斷增多已成為客觀要求。因此，為確保黃河防洪安全，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的順利進(jìn)行，加強(qiáng)河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目管理已成為當(dāng)前黃河水行政管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。然而，在非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)、管理過程中出現(xiàn)了一些不容回避的問題，比如行政干預(yù)、水行政執(zhí)法能力弱化、運(yùn)營中失管等問題，是當(dāng)前河道主管部門面臨亟待解決的重要問題。

　　1 黃河河道管理范圍內(nèi)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目管理現(xiàn)狀

　　河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目主要涉及橋梁、纜線、管道及各類建筑物等，大量的橋墩、承臺(tái)等構(gòu)造物布設(shè)在河道內(nèi)，長期占用河道和堤防，形成雍水、阻水、改溜等情況，致使河道御洪、泄洪能力不同程度地消減，防洪安全存在各種隱患。而且資料申報(bào)、審查、管理比較混亂，施工過程監(jiān)管困難，驗(yàn)收后運(yùn)行管理缺位等等。其中一些重點(diǎn)項(xiàng)目施工、運(yùn)營過程中，在地方行政干預(yù)下，河道主管部門的監(jiān)督檢查有時(shí)也只是走走過場(chǎng)而已。隨著河道內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的逐漸增多，靠過去的管理模式已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前依法治河的管理需要。特別在《中華人民共和國行政許可法》頒行實(shí)施以后，要求河道主管部門在非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)、審查、修改、審批（轉(zhuǎn)報(bào)）、驗(yàn)收、運(yùn)營等各個(gè)環(huán)節(jié)都要依照法定程序進(jìn)行。針對(duì)這一狀況，為提高對(duì)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目的依法管理水平， 河道主管部門紛紛采取措施，強(qiáng)化資料審查、轉(zhuǎn)報(bào)的管理，明確河道管理部門各自的職責(zé)，加強(qiáng)河道巡查監(jiān)管力度，使非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目的管理水平大大提高，但仍存在著一些不規(guī)范現(xiàn)象。

　　1.1 非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目管理開展?fàn)顩r

　　針對(duì)近幾年河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目增多的特點(diǎn)，河道主管機(jī)關(guān)對(duì)已建、新建項(xiàng)目，做出具體部署，狠抓非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)管力度。

　　1.1.1 對(duì)于新建項(xiàng)目，主要從建設(shè)項(xiàng)目申報(bào)入手，按照《黃河流域河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》及《山東省黃河河道管理?xiàng)l例》所規(guī)定的程序?qū)ζ鋱?bào)送的技術(shù)性資料進(jìn)行審查，同時(shí)探討建設(shè)項(xiàng)目長期占用河道及影響防洪工程抗洪強(qiáng)度等諸多事項(xiàng)的補(bǔ)償救助方案，明確建設(shè)方應(yīng)履行的防洪義務(wù)并以協(xié)議的形式加以落實(shí)，以便事后操作。如濱州公鐵兩用黃河大橋工程，該項(xiàng)目建設(shè)前期黃河部門就與建設(shè)單位簽訂了黃河大堤繞行線路維修養(yǎng)護(hù)協(xié)議、河勢(shì)及河道工程觀測(cè)協(xié)議、工程占用黃河淤背區(qū)補(bǔ)償、河道工程拋?zhàn)o(hù)加固協(xié)議、施工場(chǎng)地清理協(xié)議以及臨時(shí)占用堤防工程做施工道路協(xié)議等6項(xiàng)協(xié)議，同時(shí)，就長期占用河道補(bǔ)償、應(yīng)履行的防洪義務(wù)等項(xiàng)目達(dá)成共識(shí)，并交納的一定的保證金。

　　對(duì)一些沒有經(jīng)過河道主管機(jī)關(guān)同意擅自施工的建設(shè)項(xiàng)目堅(jiān)決依法處理，責(zé)令其補(bǔ)辦申報(bào)手續(xù)，領(lǐng)取施工許可證后再建設(shè)，或者依法清除，維護(hù)正常的河道管理秩序。

　　1.1.2 對(duì)已開工建設(shè)項(xiàng)目，主要是建立專門的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，抽調(diào)技術(shù)骨干，監(jiān)督檢查施工中是否有違章、違規(guī)行為。已建項(xiàng)目多是指《水法》、《山東省黃河河道管理?xiàng)l例》等頒布實(shí)施以前或頒布初期所建設(shè)的非防洪工程項(xiàng)目。當(dāng)時(shí)，由于沒有相關(guān)的法規(guī)條文，監(jiān)察機(jī)構(gòu)不健全，相關(guān)工作未能開展，主要依靠各級(jí)政策約束建設(shè)單位，注重的多是眼前利益，對(duì)于項(xiàng)目運(yùn)營后的管理基本處于失控狀態(tài)。這類項(xiàng)目由于建設(shè)時(shí)沒有相關(guān)協(xié)議，再加上沒有相應(yīng)的管理經(jīng)費(fèi)及行政干預(yù)過大等，實(shí)現(xiàn)對(duì)其規(guī)范管理難度極大。

　　1.2 非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目管理取得的經(jīng)驗(yàn)

　　自從1997年開始對(duì)河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)實(shí)施管理以來，雖然離正規(guī)化還有一定的差距，存在這樣那樣的一些問題，但是隨著政策法規(guī)的逐步完善和管理人員經(jīng)驗(yàn)的逐步豐富、素質(zhì)的逐步提高，積累了一些有效的非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)。

　　1.2.1 對(duì)河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目的管理，基本能夠做到依法定程序處理。近年來，隨著黃河部門各級(jí)別培訓(xùn)班的舉辦、各兄弟單位之間管理經(jīng)驗(yàn)的交流以及相關(guān)專業(yè)大學(xué)生的加入等，對(duì)河道內(nèi)非防洪建設(shè)項(xiàng)目的受理、審查、審批或轉(zhuǎn)報(bào)、轉(zhuǎn)批、監(jiān)督管理的整體水平有了較大提高，基本能夠按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的程序進(jìn)行辦理。

　　1.2.2 積累了河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目的審查經(jīng)驗(yàn)。能夠有目的的針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)存在的問題。通過多年不斷的總結(jié)，對(duì)非防洪工程建設(shè)造成的防洪工程效益的降低基本能夠量化，并提出具體合理的補(bǔ)救措施和解決方案。

　　1.2.3 逐步落實(shí)河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目占用黃河工程補(bǔ)償費(fèi)及建設(shè)單位應(yīng)履行的相應(yīng)義務(wù)。根據(jù)《山東省黃河工程管理辦法》、《山東省黃河河道管理?xiàng)l例》等規(guī)定，對(duì)各類河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目提出了黃河工程占用補(bǔ)償、日常維護(hù)補(bǔ)償?shù)妊a(bǔ)償要求，并根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況制定了相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從實(shí)際意義上彌補(bǔ)了防洪工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)的不足，為防洪工程功能的可持續(xù)發(fā)揮獲得了資金支持。

　　2 非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目管理存在的問題

　　隨著社會(huì)的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)的騰飛，近幾年河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目呈現(xiàn)逐年增多的趨勢(shì)。黃河主管部門在建設(shè)項(xiàng)目管理中積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，取得了一定的成績，但由于相關(guān)法律法規(guī)不夠完善、地方行政干預(yù)等問題，制約了建設(shè)項(xiàng)目管理的規(guī)范化。

　　2.1 法律法規(guī)不完善，條文不具體，可操作性較差

　　目前黃河水行政法規(guī)不夠完善，僅僅規(guī)定了應(yīng)該辦理的事項(xiàng)，而對(duì)于辦理中的一些細(xì)節(jié)沒有明確規(guī)定。如非防洪工程占用防洪工程補(bǔ)償費(fèi)只說明了建設(shè)單位需要補(bǔ)償，但是具體如何補(bǔ)償、補(bǔ)償多少無法確定，在實(shí)際工作中，沒有具體可量化、可操作的標(biāo)準(zhǔn)，雙方只能以協(xié)議的方式確定；資料申報(bào)上，對(duì)申報(bào)材料的要求不是很明確等；維修養(yǎng)護(hù)保證金、垃圾清理抵押金等，沒有相應(yīng)的條款、交納比例和幅度；設(shè)計(jì)、防洪審查，施工監(jiān)管沒有相應(yīng)的具體要求，只能靠經(jīng)驗(yàn)辦理。一句話，操作性不強(qiáng)，不夠明確，給建設(shè)項(xiàng)目管理工作帶來諸多不便，造成時(shí)而越位、時(shí)而不到位。

　　2.2 對(duì)建設(shè)單位應(yīng)履行的義務(wù)缺乏有效的監(jiān)管措施

　　由于目前黃河水行政執(zhí)法主體沒有單獨(dú)的行政執(zhí)行權(quán)，行政執(zhí)行必須和地方執(zhí)法部門共同實(shí)施。對(duì)于建設(shè)過程中出現(xiàn)的違規(guī)現(xiàn)象沒有有效的遏制手段，一旦施工許可證獲批后，河務(wù)部門無法對(duì)建設(shè)中或建成后的違規(guī)行為進(jìn)行有效監(jiān)管。

　　2.3 行政干預(yù)和權(quán)大于法的現(xiàn)象仍陰霾不散

　　有些大型非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目，往往是國家投資、地方政府集資或招商引資的重點(diǎn)項(xiàng)目，比如濱博公路大橋、濱州公鐵兩用大橋等。河道主管機(jī)關(guān)在監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)違章、違規(guī)問題進(jìn)行制止時(shí)，建設(shè)單位就會(huì)找到地方領(lǐng)導(dǎo)，反映建設(shè)項(xiàng)目工期緊、任務(wù)重、困難多，需要政府出面協(xié)調(diào)，地方政府出于對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的重視，就會(huì)搞一些建設(shè)項(xiàng)目協(xié)調(diào)會(huì)，其實(shí)質(zhì)就是直接干預(yù)水行政執(zhí)法，或下達(dá)行政指令，責(zé)成相關(guān)單位在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成相關(guān)的工作。有時(shí)還要求河道主管單位替建設(shè)單位完成本應(yīng)由建設(shè)單位提供的材料，使一些問題本末倒置。行政干預(yù)導(dǎo)致河道主管機(jī)關(guān)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目管理處于非常被動(dòng)的地位。

　　2.4 項(xiàng)目建成后管理難以奏效

　　建設(shè)項(xiàng)目竣工投入運(yùn)營后，所涉及運(yùn)營過程中產(chǎn)生的垃圾清理、建設(shè)項(xiàng)目對(duì)防洪工程的影響以及河勢(shì)變化、水體污染等一系列問題，都是在建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營后才產(chǎn)生的。而河務(wù)部門一般是在項(xiàng)目取得施工許可證前就與建設(shè)單位簽訂了相關(guān)協(xié)議，由于缺乏相應(yīng)的制約措施，運(yùn)營單位能否認(rèn)可，并遵守建設(shè)單位簽訂的相關(guān)協(xié)議，往往無法預(yù)料。

　　2.5 工程廢棄后拆除責(zé)任無法落實(shí)

　　建設(shè)項(xiàng)目廢棄后，由于拆除費(fèi)用難以解決，建設(shè)單位不愿拆除，而河道管理單位又沒有制約措施，廢棄工程帶來各種防洪隱患。如穿堤輸油管線廢棄后遺留在大堤、河槽內(nèi)，對(duì)防洪造成嚴(yán)重影響，給沿黃群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全帶來不安定因素。

　　2.6 群眾的法律意識(shí)不強(qiáng)，宣傳力度不夠

　　在執(zhí)法過程中，發(fā)現(xiàn)群眾對(duì)水法規(guī)理解不夠，增加了解釋的難度。比如群眾在堤坡上放牧，他們認(rèn)為不但對(duì)防洪工程沒有影響，反而幫助黃河部門節(jié)省打草經(jīng)費(fèi)，卻不知道堤坡放牧損壞堤防工程的完整，影響防洪安全和工程面貌。

　　2.7 上下級(jí)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

　　在對(duì)一些項(xiàng)目影響防洪的標(biāo)準(zhǔn)上，黃委、省局標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，口徑不一致，造成了基層單位管理的被動(dòng)。

　　2.8 管理經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足

　　隨著河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目的不斷增多，管理任務(wù)日益增加，包袱越來越重，當(dāng)前防洪工程都沒有足夠的管理經(jīng)費(fèi)，更談不上拿出資金對(duì)河道內(nèi)非防洪工程項(xiàng)目進(jìn)行有效的監(jiān)督管理。

　　3 針對(duì)存在問題應(yīng)采取的對(duì)策

　　3.1 加大宣傳力度，營造良好的管理氛圍

　　充分利用“世界水日”、“中國水周”和“12？4”法制宣傳日加大水法規(guī)宣傳力度，面向全社會(huì)普及水法規(guī)知識(shí)，同時(shí)，抓好日常宣傳活動(dòng)，提高沿黃群眾的水法規(guī)意識(shí)，爭(zhēng)取他們對(duì)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目管理的理解和支持。

　　3.2 成立專門的河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目審查委員會(huì)

　　根據(jù)《黃河流域河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理實(shí)施辦法》、《中華人民共和國行政許可法》等規(guī)定和精神，成立以加強(qiáng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的受理、審查和監(jiān)管為目的的河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目審查委員會(huì)，明確各職能部門的職責(zé)，規(guī)范工作程序，提高工作效率，按照管理、審批程序和權(quán)限使項(xiàng)目能夠得到及時(shí)審查、轉(zhuǎn)報(bào)和批復(fù)，使河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目的管理走向規(guī)范化道路。

　　3.3細(xì)化法規(guī)條款，完善辦理程序，增強(qiáng)可操作性

　　對(duì)有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目許可的法規(guī)要制定實(shí)施細(xì)則，項(xiàng)目的立項(xiàng)、審查、修改、審批（轉(zhuǎn)報(bào)）、驗(yàn)收、運(yùn)營等各個(gè)環(huán)節(jié)要細(xì)化，各種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、抵押標(biāo)準(zhǔn)要明確，具有可操作性，有利于非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目管理的規(guī)范化。

　　3.4上下一盤棋，標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、口徑一致

　　從黃委到基層，在河道建設(shè)項(xiàng)目管理的大原則上標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)一，口徑要一致，互相配合，互相支持，依法按水行政法規(guī)管理項(xiàng)目，樹立河道主管機(jī)關(guān)的權(quán)威，確保黃河部門的合法權(quán)益。

　　3.5加強(qiáng)內(nèi)部培訓(xùn)，提高管理水平

　　積極舉辦不同層次的培訓(xùn)班、專題交流會(huì)等，加強(qiáng)上下級(jí)的溝通和兄弟單位之間的經(jīng)驗(yàn)交流，不斷增強(qiáng)管理人員，特別是基層管理人員管理水平的提高。

　　3.6 提供管理經(jīng)費(fèi)，更新設(shè)備

　　目前管理存在的重要問題之一是經(jīng)費(fèi)不足，建議建立專項(xiàng)管理經(jīng)費(fèi)，更新監(jiān)管設(shè)備，確保黃河河道內(nèi)的非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目規(guī)范、有序進(jìn)行。