淺談水利工程建設(shè)管理存在的問題及對策

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摘要：當(dāng)前，我國加大對水利基礎(chǔ)建設(shè)的投入，水利工程建設(shè)進入前所未有的發(fā)展階段。在此，筆者根據(jù)多年從事水利工程的經(jīng)驗與實踐，概述了我國水利工程傳統(tǒng)建筑管理模式，分析了水利工程建設(shè)管理存在問題，并進一步提出了針對性對策。

　　關(guān)鍵詞：水利建設(shè)；管理體制；對策

　　隨著我國改革的深入和經(jīng)濟的發(fā)展，為了適應(yīng)新時代水利建設(shè)發(fā)展與要求，我們必須進一步深化水利建設(shè)管理體制改革。目前我國實行項目法人責(zé)任制，是以業(yè)主負責(zé)制、招標(biāo)承包制和建設(shè)監(jiān)理制三項制度為標(biāo)準(zhǔn)制度。

　　1、傳統(tǒng)建設(shè)管理模式概述

　　水利建設(shè)項目大多數(shù)是非盈利的公益性項目，一般投資主體是國家。然而，整個水利建設(shè)項目運行完全是由項目單位臨時組建“指揮部”等非法人機構(gòu)負責(zé)，沒有一個相應(yīng)的機構(gòu)代表政府實行監(jiān)督與管理，這使項目投資難以得到有效控制。

　　在傳統(tǒng)水利建設(shè)管理體制下，項目建設(shè)單位同時又是使用單位。在建設(shè)過程中，由于缺乏制約，建設(shè)單位容易偏向自己本部門的利益，擅自擴大建設(shè)規(guī)模，導(dǎo)致項目投資“無底洞化”。

　　一般來講，解決管理體制問題的途徑有兩條：一是進行嚴密的制度設(shè)計，解決好權(quán)力和利益之間關(guān)系；二是實行政企分離，政府主要從事宏觀決策和監(jiān)管，企業(yè)從事具體的建設(shè)管理事務(wù)。目前，我國水利建設(shè)管理體制改革正沿著這兩條途徑前進。

　　這種管理模式是以組建臨時管理機構(gòu)如某某工程指揮部等形式來進行工程建設(shè)的管理。其優(yōu)點：在計劃經(jīng)濟時代，這種管理模式曾發(fā)揮了很大作用；其缺點：沒有明確投入、產(chǎn)權(quán)、分配的關(guān)系，當(dāng)資金、質(zhì)量、工期等出現(xiàn)問題時，不便于明確和追究主體責(zé)任。

　　20世紀(jì)90年代，建設(shè)管理體制開始了明晰產(chǎn)權(quán)改革，實行政企分離體制，許多建設(shè)單位改制成為獨立法人，從而形成了項目法人責(zé)任制建設(shè)管理模式。項目法人責(zé)任制實質(zhì)是通過第二條途徑進行制度改革，它具體表現(xiàn)為“建管結(jié)合、貸還結(jié)合”。項目法人責(zé)任制確立了業(yè)主在整個投資過程的核心地位，它以業(yè)主負責(zé)制、招標(biāo)承包制和建設(shè)監(jiān)理制三項制度為標(biāo)準(zhǔn)制度。我國三項制度從80年代之后在我國的整個建筑市場就開始試點，不斷推廣，水利建設(shè)市場也在探索。特別是“98”大水之后工程投入的大幅度提高，使我們有能力由過去水利工程以歲修為主改變?yōu)橐源笠?guī)模的基本建設(shè)為主，所以以“三項制度”為核心的水利建設(shè)管理體制在水利建設(shè)工程中得到了全面推行，為保證大規(guī)模水利建設(shè)的順利實施發(fā)揮了重要作用。

　　2、水利工程建設(shè)管理中存在的問題及原因

　　2.1項目法人責(zé)任制落實不到位

　　項目法人責(zé)任制是“三項制度”的核心問題，但是部分項目法人組建不規(guī)范，甚至根本未組建項目法人，造成責(zé)任主體不明確。行政干預(yù)，違反建設(shè)程序，只抓工期，不顧質(zhì)量，資金不能按時到位。

　　2.2招投標(biāo)管理中存在不少問題

　　許多工程在招投標(biāo)中，委托沒有資質(zhì)或低資質(zhì)的單位代理招投標(biāo)，從而使低資質(zhì)或無資質(zhì)設(shè)計、施工、監(jiān)理隊伍參與工程建設(shè)。招投標(biāo)工作不夠規(guī)范，違規(guī)操作，虛假招標(biāo)或直接發(fā)包工程導(dǎo)致部分工程存在轉(zhuǎn)包和違法分包。水利工程建設(shè)中的“同體”問題嚴重，主要表現(xiàn)在質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)、項目法人、施工單位、監(jiān)理單位相互隸屬同一行政主管部門管理，其中監(jiān)理單位歸屬項目法人、設(shè)計單位或施工單位管理。

　　監(jiān)理隊伍不足，素質(zhì)較低，部分人員無證上崗；監(jiān)理工作不到位，比較突出的是作假賬。不該簽單的簽單，應(yīng)該核實的不去核實。部分工程項目設(shè)計前期工作不充分，設(shè)計人員設(shè)計水平低，不能嚴格執(zhí)行強制性標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計因素考慮不到位，設(shè)計質(zhì)量不高，設(shè)計質(zhì)量缺乏有效監(jiān)督

　　2.3監(jiān)督檢查，加強質(zhì)量檢測

　　稽察的影響范圍相對較小，威懾能力不夠；稽察整改到位率低、監(jiān)督力度不足。部分市地質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)還沒有完全獨立建制，政府質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的定性還不明確，質(zhì)量管理職能責(zé)任不明，質(zhì)監(jiān)人員不足，監(jiān)督缺乏規(guī)范統(tǒng)一的工作程序，缺乏必要的控制手段，存在監(jiān)督機制失靈的現(xiàn)象，質(zhì)量檢測工作有待加強。

　　2.4驗收工作以及偷工減料問題實施的建設(shè)項目多，但正規(guī)驗收的少；病險水庫除險加固工程由于驗收率低，已影響到水庫除險加固工作的整體進度，影響到新的項目的實施。工程多次轉(zhuǎn)分包，層層收管理費，工程實體資金流失，從而導(dǎo)致部分企業(yè)在經(jīng)濟利益驅(qū)使下偷工減料。為節(jié)約顯成本，施工不按規(guī)范操作，最終導(dǎo)致隱成本大大增加。質(zhì)量控制體系落后，有待健全，質(zhì)量把關(guān)不嚴。

　　3、水利工程建設(shè)管理的對策及建議

　　3.1依法規(guī)范項目法人職責(zé)項目法人是項目建設(shè)主體，對工程項目負總責(zé)。進一步加強對項目法人基本條件的要求和管理，建立對項目法人建設(shè)行為的考核管理制度，規(guī)范和約束項目法人的建設(shè)行為。

　　建立健全科學(xué)嚴密的標(biāo)底形成機制和評標(biāo)決標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)、方法和工作程序，推行合理低價中標(biāo)，防止惡意低價中標(biāo)行為，遏制轉(zhuǎn)包和違法分包現(xiàn)象，加強對招標(biāo)代理機構(gòu)和評標(biāo)專家的管理。

　　3.2提高監(jiān)理人員素質(zhì)，積極推進監(jiān)理改革工程監(jiān)理主要任務(wù)是對工程質(zhì)量、工期、投資進行有效控制，以提高施工單位的技術(shù)和管理水平。積極推進水利工程建設(shè)監(jiān)理單位體制改革，增加監(jiān)理企業(yè)活力，積極引導(dǎo)水利工程建設(shè)監(jiān)理單位開展綜合性工程咨詢服務(wù)業(yè)務(wù)方向發(fā)展。

　　3.3健全施工圖紙的審查制度，提高設(shè)計水平嚴格按照勘察設(shè)計的有關(guān)條例及規(guī)范進行設(shè)計；提高設(shè)計人員的整體素質(zhì)，建立健全施工圖紙的審查制度，防止隨便變更設(shè)計圖紙。

　　質(zhì)量監(jiān)督是代表政府對工程參建各方進行強制性監(jiān)督而設(shè)立的，要充分發(fā)揮其作用，就要加強質(zhì)量監(jiān)督有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建立敬業(yè)、專業(yè)、高效的質(zhì)量監(jiān)督隊伍；質(zhì)量監(jiān)督將采取“誰驗收、誰監(jiān)督”的原則，或采取“上級監(jiān)督下級”的原則，不斷完善質(zhì)量監(jiān)督體制。工程建設(shè)評優(yōu)和優(yōu)質(zhì)工程評審工作全部轉(zhuǎn)由行業(yè)協(xié)會制定評優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)質(zhì)工程評審辦法。

　　3.4整頓規(guī)范水利建筑市場，廣泛融資建立有效的水利建設(shè)監(jiān)督管理制衡機制，建立“同體”回避制度，同時規(guī)范工程分包管理；建立信用體系，加強行業(yè)自律；完善市場監(jiān)管體系，加大對市場主體特別是項目法人監(jiān)督力度；強化市場準(zhǔn)入和清出制度，嚴格管理設(shè)計單位、監(jiān)理單位和施工單位的資質(zhì)；嚴格檢驗進場材料、產(chǎn)品、設(shè)備，防止不合格產(chǎn)品進入施工現(xiàn)場；健全工程項目質(zhì)量管理制度，嚴格執(zhí)行三項制度標(biāo)準(zhǔn)；全面推進三項制度的實施。

　　水利建設(shè)資金籌集來源多層次，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，這就使項目工程資金完全到位的難度大。而最關(guān)鍵的還是這些資金來源對政府的依賴性強，不可預(yù)測性大。而且部分水利資金來源依據(jù)不明容易產(chǎn)生糾紛。雖然水利項目資金籌措大部分是有法律依據(jù)，但有一些地方政府配套出臺集資辦法缺乏法規(guī)依據(jù)，這導(dǎo)致資金到位不穩(wěn)定。因此我們應(yīng)該積極立法，以法律為依據(jù)，出臺籌資政策，依法籌集水利資金。

　　4、結(jié)語

　　目前來看，我國資本市場發(fā)展日趨成熟，為籌集水利資金提供了全新渠道。對那些投資大、周期長、收益高的水利建設(shè)項目，我們可以通過成立股份公司，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，籌集大量水利資金，這樣做不僅可以緩解企業(yè)對資金的饑渴，還引進了市場競爭機制，有利于培育現(xiàn)代市場經(jīng)濟。如今，經(jīng)濟全球一體化和金融證券化，水利工程項目也完全可以在資本市場通過發(fā)行水利金融債券籌集水利建設(shè)資金。

　　另外，我們還可以在運作機制上下功夫，通過對水利建設(shè)投資體制改革，吸引社會各方面閑置資金。

　　參考文獻

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