基于BOT/PFI的公共工程項目融資代建制

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　　【摘要】 通過對BOT/PFI理論的分析,完成了對與公共工程項目融資代建制有關的概念、定義、術語的界定,明確了融資代建制的概念要點,將公共工程項目、項目融資和代建制聯(lián)系起來,構建了公共工程項目投資建設管理成套的模式框架———公共工程項目融資代建制。將模式概括為:二個層次(政府、項目公司,項目公司、工程管理公司、運營管理公司)、三種管理(公共管理,項目管理,公司管理)和三項保證(體制,法制,機制)。指明公共工程項目融資代建制是借鑒BOT/PFI國際先進管理方法和實踐經(jīng)驗,又符合國情的有中國特色的有益探索。

　　社會經(jīng)濟的發(fā)展對基礎設施等公共工程項目建設有迫切的需求,但公共工程項目由國家財政單一投資,由政府組織建設及建后管理的傳統(tǒng)模式,難以滿足這一需求,且政府對公共工程項目的壟斷專營帶來的效率低下、管理混亂的問題亟需解決。因此,值得去探索通過借鑒BOT/PFI等國際先進管理方法,建立一種吸收非政府的多渠道來源資金的融資體制和相關的項目實施管理模式。公共工程項目融資代建制(以下簡稱融資代建制)正是對這種模式的有益探索。

　　一、融資代建制是BOT/PFI理論方法在中國的實踐

　　融資代建制(Finance Construction Consignment)是指針對公共工程項目的“公共機構”和“私人投資者”的公私伙伴關系合作投資、建造、運營公共項目的創(chuàng)新模式。公共項目產(chǎn)生社會效益是“公共機構”的項目目標,得到投資回報率是“私人投資者”的目標。為了實現(xiàn)“多贏”的目標,合作雙方需合理分擔風險,以保證公共工程項目的成功。典型的模式是已確定一個公共工程項目且通過規(guī)范的程序選擇了項目發(fā)起人,政府與項目公司(由項目發(fā)起人和項目參與方組建)簽訂委托特許協(xié)議,由項目公司選擇合適的工程(管理)公司代替業(yè)主(項目公司)進行包括融資、建設、經(jīng)營在內(nèi)的工作。圖1反映了各主體間的委托代理關系。 
 

　　在我國,“公共機構”主要指中央政府、地方各級政府等公共事務管理機構?！八饺送顿Y者”可以是多種類型的主體,主要指非政府的包括企業(yè)和個人的具有獨立的投資決策權的經(jīng)濟主體;“私人投資者”也可以是多種經(jīng)濟主體組合的組織,如幾個投資主體為某一公共項目而成立的項目公司, 該組織必須有足夠的資金來源進行投資,它可以設計各種融資方案吸引各方資金,對投資形成的資產(chǎn)享有所有權和支配權,同時也要承擔風險責任。

　　BOT是采用項目融資的一種公共工程項目的建設方式,它是英文Build(建設)—Operate (運營)—Transfer (轉(zhuǎn)交)的縮寫,代表著一個完整的項目融資過程,其實質(zhì)是基礎設施投資、建設和經(jīng)營的一種方式。整個BOT項目的含義是[1]:由一國財團或投資人作為項目發(fā)起人從一個國家的政府或所屬機構獲得某些基礎設施的建設特許權,然后由其獨立或聯(lián)合其他方組建項目公司,負責項目的融資、設計、建設和經(jīng)營,在特許期內(nèi),項目公司通過對項目的良好經(jīng)營,獲得利潤,用于收回融資成本和償還債務,并取得合理的收益。政府對項目公司提供的公共產(chǎn)品或服務的數(shù)量和價格可以有所限制,但保證私人資本具有獲取利潤的機會。整個過程中的風險由政府和私人機構分擔。特許期結束以后,將項目無償?shù)剞D(zhuǎn)讓給東道國政府,轉(zhuǎn)由政府指定部門經(jīng)營和管理。所以,BOT一詞意譯為“公共工程特許權”更為合適[2]。

　　PFI的原義為“利用私人資金提供公共設施的事業(yè)"由于該事業(yè)發(fā)端于私人主動融資,所以簡稱為PFI。作為較新概念的PFI與人們通常理解的BOT還是有所區(qū)別:①相對BOT來說,PFI更多的是一種思想、一個理念,而BOT模式側(cè)重于實踐,操作性強;②PFI公私伙伴關系的特征更明顯,政府支持的范圍更寬,它包括特許權方式但不限于該方式,而BOT圍繞特許權協(xié)議,有嚴格的合同結構,更多用合同來規(guī)范各方關系;③PFI模式實行全面的代理制,因PFI公司本身不一定具備項目開發(fā)能力,通常由社會化專業(yè)化機構進行項目管理,項目實施組織采用總承包等“一攬子”方式,項目管理集成化程度高,而BOT通常本身具有開發(fā)能力;④遵循Ｂ-Ｏ-Ｔ三個過程,PFI項目公司獨立運作,自負盈虧,期滿交政府的項目類型,只是PFI項目的一類,其他還有政府購買服務,政府—私人聯(lián)合體經(jīng)營的項目類別;⑤對于項目風險的分配主體較BOT項目簡單,BOT項目通過大量的信用協(xié)議,將風險在項目投資者、項目公司、各參與人之間分擔,而PFI項目風險在政府與PFI公司之間分擔。

　　PFI與BOT都是非政府投融資公共工程項目的管理模式,是政府民間的合作關系,是提供公共項目的雙贏模式,其本質(zhì)屬性相通。兩種模式并無承繼性,幾乎是同一時間形成的概念,BOT是1984年由土耳其總理提出來的,20世紀80年代初,英國財政大臣開始組織探討PFI,而PFI完整概念的提出應是1992年。從學術上討論,BOT本身有很典型的Ｂ-Ｏ-Ｔ三階段的特點,嚴格說來,其只是公共項目特許經(jīng)營權的代表,無法作為總概念代表如BT、BOOT、BTO、BOO等BOT諸形式,而PFI的概念更寬泛,可以概括諸BOT模式,所以說,PFI是BOT的優(yōu)化,是個總概念[4]。

　　我國的PFI實踐始于深圳沙角Ｂ電廠BOT試點項目,第一個正式BOT是20世紀90年代的廣西來賓Ｂ電廠(外資),第一個“國產(chǎn)BOT”是1994年泉州刺桐大橋項目(民營資金啟動),至今有BOT項目上千個。上述PFI的理論與實踐為融資代建制的構建奠定了思想、組織與方法手段的基礎。融資代建制借鑒了PFI思想并與中國具體情況相結合,實行公共工程的公—私合作建設管理。政府既可以運用少量的資金帶動,甚至無需任何資金,而更加注重發(fā)揮政府應有的職能作用以及協(xié)調(diào)民間資本及其它資本使項目建設更有效率和效果。政府的角色也發(fā)生轉(zhuǎn)換,從傳統(tǒng)單純的資產(chǎn)所有者和經(jīng)營者轉(zhuǎn)為服務的監(jiān)督者和保障者,私人公司成為服務的長期供應者而不僅僅是資產(chǎn)的建造商[5]。所以融資代建制是有中國特色的PFI[6]。

　　二、融資代建制的模式框架

　　在對國內(nèi)外BOT/PFI理論和實踐的探索基礎上,結合我國國情根據(jù)融資代建制的概念要點,構建了融資代建制的模式框架,概括為二個層次、三種管理、三項保證(支持條件)(圖2)。 
 

　　1 二個層次

　　第一層次是指項目公司從政府處獲得公共工程的特許經(jīng)營權,承擔從籌資、建設、經(jīng)營的項目全壽命周期任務;第二層次是項目公司將其中的部分或全部實施內(nèi)容交于工程(管理)公司管理、建設、運營。所確定的項目公司、工程管理公司、工程公司、運營公司等都是通過競爭獲得合同,且有完整的準入和退出機制。

　　2 三種管理

　　融資代建制圍繞公共工程項目,政府、項目公司、工程管理公司、專業(yè)運營公司各司其職、各負其責、各擔風險,在公共管理、企業(yè)管理和項目管理上有其獨特之處。①公共工程項目的資金無論是社會(民間)的還是政府的,其公益性質(zhì)是不變的,最終的業(yè)主還是政府[7],所以需要政府的監(jiān)督管理。政府需要履行對項目建設規(guī)模和技術標準,對項目運營的制度和規(guī)范的監(jiān)督管理職責。過去,公共工程項目由政府自己組織完成,管理機制主要依靠黨紀政紀,基本上不反映利益關系。在市場經(jīng)濟條件下,特別是投融資體制改革后,非政府參與投融資公共工程項目將逐步增多,利益主體多樣化復雜化,經(jīng)濟機制作用于各個方面。因此,對于不同性質(zhì)的市場主體,就應采取不同的管理方式,反映了公共管理的特色。②在項目管理上的特別之處是采用委托代建方式。由綜合性、專業(yè)化、社會化建設項目管理公司代行業(yè)主方建設管理,是公共工程建設管理發(fā)展的一大趨勢[6]。代理建設模式能夠幫助業(yè)主理想化地對投資和工期進行控制,避免我國目前存在的上一個項目、組建一個管理單位,在沒有任何經(jīng)驗的情況下而產(chǎn)生的人財物的浪費。應打破行業(yè)及地區(qū)界限,實施項目建設單位的重組與調(diào)整,將項目建設管理單位做大作強。③特殊的企業(yè)管理。項目公司的管理有別于一般公司的管理,具有特殊性。替業(yè)主服務,代為管理項目,處理一切事情的工程管理公司,其工作方式也具有特殊性。由施工企業(yè)、設計企業(yè)或設計施工聯(lián)營企業(yè)等類型企業(yè)拓展業(yè)務而發(fā)展為工程公司的實體,其管理方式也將有根本的改變。

　　3 三項保證

　　是指支持融資代建制的體制、機制和法制。要改革體制的缺陷,如由國家投資建設或政府財政性資金進行固定資產(chǎn)投資,實行“決策、投資、建設、管理、使用”的“五位一體”的投融資體制,實踐證明有很多弊端。新型的公共項目投融資體制應實行政企分開、權責明確、市場導向、政府間接管理、投資主體多元、融資渠道多樣、決策科學、中介服務社會化。應建立支持融資代建制的機制,如投資決策機制,市場競爭機制,合同契約機制,風險分擔機制,價值合理補償機制激勵機制和約束監(jiān)管機制等。支持融資代建制的法制包含三個層次。第一層次是法律,需要建設和完善融資代建制基本法,修改相關法律,如《合同法》、《擔保法》等。除了上述的法律層次外,由國務院批準頒發(fā)的條例、國家部委頒發(fā)的規(guī)定、中央或地方有關部門制定的實施細則處于法規(guī)體系的第二層次,可以委托專業(yè)人士組織(學會)或行業(yè)協(xié)會制定。第二層次的條例、規(guī)定和細則是對法律條款的細化,便于法律的實施。技術標準和規(guī)范側(cè)重于技術和管理的實施程序和細節(jié),屬于法制的第三層次,具有可操作性。一般由專業(yè)人士組織(學會)或行業(yè)協(xié)會自行組織制定。體制、機制、法制三者互相作用、相輔相成。體制應該適應機制,反過來也影響機制;法制保障體制,體制支持法制;法制規(guī)范機制,機制要求法制。在管理體系中,體制是組織件,法制是硬件,機制是軟件,體制是需要持續(xù)地變革,機制是要善于應變,法制是要不斷地完善。體制、機制、法制的界面并非完全割裂,三者也存在交融。

　　三、結　論

　　為改變我國公共工程建設領域效率低下、管理混亂、信息封閉等狀況,應當借鑒、吸收通過實踐檢驗的BOT/PFI和公私伙伴關系(ＰＰＰ)等管理模式的成熟理論,創(chuàng)新我國公共工程項目建設管理模式。公共工程融資代建制的出現(xiàn)也是一種必然,它是社會效益、個體利益的均衡,是符合國際慣例又有中國特色的、能夠為我國的經(jīng)濟建設和提高人民的生活水平服務的、系統(tǒng)成套的公共項目建設管理的創(chuàng)新模式。