從東洞庭湖濕地論濕地保護和自然保護區(qū)立法完善

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簡介： 東洞庭湖國家級自然保護區(qū)成立于1982年。1992年，它被指定為國際重要濕地，特別是作為越冬候鳥的棲息地。1994年被國務院批準晉升為國家級自然保護區(qū)。它位于長江中游南部，面積19萬公頃，其中核心區(qū)面積6.54萬公頃，范圍自君山島、注滋河口向西至大西湖、小西湖。東洞庭湖自然保護區(qū)孕育有豐富的自然資源，但面對當今經(jīng)濟發(fā)展的嚴峻挑戰(zhàn)，表現(xiàn)出較明顯的生態(tài)脆弱性：周圍密集的人口、周圍社區(qū)農(nóng)業(yè)和蘆葦生產(chǎn)發(fā)展、當?shù)芈糜伟l(fā)展，都使這片濕地承受巨大的壓力。
關鍵字：洞庭湖濕地 論濕地保護 自然保護區(qū) 立法完善

東洞庭湖國家級自然保護區(qū)成立于1982年。1992年，它被指定為國際重要濕地，特別是作為越冬候鳥的棲息地。1994年被國務院批準晉升為國家級自然保護區(qū)。它位于長江中游南部，面積19萬公頃，其中核心區(qū)面積6.54萬公頃，范圍自君山島、注滋河口向西至大西湖、小西湖。東洞庭湖自然保護區(qū)孕育有豐富的自然資源，但面對當今經(jīng)濟發(fā)展的嚴峻挑戰(zhàn)，表現(xiàn)出較明顯的生態(tài)脆弱性：周圍密集的人口、周圍社區(qū)農(nóng)業(yè)和蘆葦生產(chǎn)發(fā)展、當?shù)芈糜伟l(fā)展，都使這片濕地承受巨大的壓力。

東洞庭湖濕地保護和可持續(xù)利用所涉及的立法問題包括：

國內法與國際法的銜接問題

　　1、《濕地公約》的宗旨。1971年簽訂的《濕地公約》強調的是對濕地單一生態(tài)功能的保護，即對作為水禽棲息地的濕地給予特別保護。盡管公約也承認濕地具有調節(jié)水分循環(huán)和維持濕地動植物的基本生態(tài)功能，具有巨大的經(jīng)濟、文化、科學及娛樂價值，但考慮其作為水禽棲息地而給予保護是公約最直接的目的和宗旨。

　　2、保護區(qū)的單一保護職能與生態(tài)系統(tǒng)整體性之間的沖突。按照公約的規(guī)定，目前東洞庭湖國家級自然保護區(qū)機構和權限的設置以對鳥類資源的保護為中心沒有什么不妥，用當?shù)厝思氨Ｗo區(qū)自己的話說，“是管打鳥的機構”。但保護鳥不只是個關于鳥類資源本身的問題，生態(tài)系統(tǒng)的整體性決定了土地、魚類資源的利用和保護狀況與鳥類資源的保護密切相關。一項問卷調查表明，31.1％的人反映保護區(qū)內經(jīng)常有人捕魚，禁漁期內也有人捕魚；68.9％的人反映漁民用“迷魂陣”捕魚，34.4％的人反映漁民用電捕。可見，漁政管理方面明顯存在保護不足的問題。過度捕撈，導致漁獲量近幾年來的持續(xù)下降，也導致水禽等動物棲息地的破壞，但保護區(qū)的職能范圍有限，對此無能為力。這是強調濕地單一生態(tài)功能的保護帶來的弊端。

　　3、由單一生態(tài)功能保護走向綜合生態(tài)功能保護的設想。如果根據(jù)東洞庭湖的實際情況，由保護區(qū)同時執(zhí)行漁業(yè)資源的保護職能，可以在不增設管理機構和人員、不增加管理成本的基礎上更好地實現(xiàn)公約目的。這樣處理雖然超越了《濕地公約》的要求，卻有助于提高濕地生態(tài)功能的保護效益。這與公約的基本出發(fā)點仍然一致，因為《濕地公約》確定的是一個較低水平的保護要求。

《自然保護區(qū)條例》的局限

1、《自然保護區(qū)條例》（以下簡稱為《條例》）未能解決設立自然保護區(qū)與不同利益主體發(fā)生沖突的情況下如何協(xié)調的問題。

就東洞庭湖而言，濕地保護存在多個方面不同層次的沖突：

　　（1）經(jīng)濟利益和環(huán)境利益的沖突。這種沖突異常尖銳。具體表現(xiàn)在：第一，濕地利用過濫加劇生態(tài)破壞。如漁民的過度捕撈對漁獲量下降的影響；蘆葦場的增加在提高農(nóng)民收入的同時，加速了東洞庭湖的泥沙淤積，湖床抬高；蘆葦冬季收割和運輸對鳥類棲息地的影響；速生樹種歐美楊的種植有可能加速泥沙的淤積，增加洪水隱患，等等。第二，資源保護本身的成本。如保護區(qū)管理機構的設置導致政府的支出增加；停止獵鳥導致收入的減少；稻谷被受保護鳥類啄食導致?lián)p失等。這種沖突未得解決的后果之一是自然保護的法律政策失效。

　?。?）跨行政區(qū)劃的濕地保護和利用引發(fā)地方利益的沖突。盡管漁業(yè)和葦業(yè)資源的利用過濫對漁獲量、行洪以及水禽棲息地都已經(jīng)造成了實際的危害，但保護區(qū)受保護鳥類資源單一職能的局限而無能為力。如果保護區(qū)同時享有保護魚類資源和其他生物資源的職能，更有利于制約過度捕撈，促進資源的可持續(xù)利用。但這意味著保護區(qū)將行使一部分漁政的職權，導致東管會職權的削弱和湖南省岳陽縣既得利益的減少，故很難得到實施。

　?。?）部門利益的沖突。我國自然保護區(qū)采取的是分類型、分等級、分部門的多重交叉管理體制，導致了多頭管理，各自為政，建設與管理脫節(jié)的局面。再加上自然保護區(qū)本身可能具備多種類型的生態(tài)因子，問題就更為復雜。

　?。?）長遠利益與短期利益的沖突。

　　第一，“知長行短”的矛盾。問卷調查結果顯示，漁民對于魚類資源的保護及其長遠利益是認識有余行動不足：56.7％的人認為應該禁漁，17.8％的人認為禁漁期太短，13.3％的人認為禁漁期太長，只有13.3％的人反對禁漁。其中擁護禁漁的大部分是本地漁民，反對禁漁的多是外地漁民。本地漁民擔心禁漁不徹底，導致洞庭湖的魚在他們這一代手上“絕種”，外地漁民則多是“撈了就走”的心態(tài)，洞庭湖的魚絕種與否他們不像本地漁民那樣關切。主張禁漁的漁民表現(xiàn)出矛盾的心理和做法：一方面，他們痛恨害業(yè)捕魚，另一方面，他們基本上都使用禁捕工具。68.9％的人反映漁民用“迷魂陣”捕魚，34.4％的人反映漁民用電捕，31.1％的人反映保護區(qū)內經(jīng)常有人捕魚，禁漁期內也有人捕魚。漁民認為，自己不使用害業(yè)，別人會使用，東洞庭湖不使用，長江的其他地方會使用，如果不是在全長江流域采取措施，如果禁漁令執(zhí)行得不徹底，他們都是“吃了眼前虧”。可見，如果欠缺制度的有效約束，漁民出于實際利益的考慮，多會選擇短視的做法而導致資源耗竭的“公地的悲劇”。

　　第二，不當?shù)墓芾泶胧┘觿×寺訆Z式的資源利用。居民反映，主要是水面一年一包的承包經(jīng)營以及委托代管方式加劇了掠奪式的捕撈。雖然管理層已經(jīng)意識到了這個問題，但未能普遍禁止。原因是東洞庭湖水域寬廣，管理部門人手不夠，水面承包和分包可以減輕管理壓力，減少管理成本。

　　第三，《條例》規(guī)定的不足。對于上述種種沖突，《條例》是有預見性的（如《條例》第5條、第14條第2款、第27條第2款之規(guī)定），但未能提出一個較具操作性的處理方式。在東洞庭湖地區(qū)，實踐中涉及不同部門和不同地方的利益沖突，通常是由其共同的上級機關或部門成立臨時性的協(xié)調小組（通常是政府主要負責人），召集各方利益代表會談，先聽取各方意見，經(jīng)過反復磋商，最后由協(xié)調小組拍板處理，即時權威有效，筆者認為這種習慣應以立法的方式確定下來，并應允許利害關系人申請聽證，使其更具公正、公開、公平性質。

2、《條例》預留公眾參與空間不足。

　　調查顯示，一方面，民間環(huán)境保護團體在當?shù)匾呀?jīng)引起部分人的注意；另一方面公眾參與的意識比較樂觀：三到四成的居民認為自己有權參加濕地保護利用和管理活動；近半數(shù)的人認為大型建筑工程的興建應向公眾公開，征詢意見；少數(shù)人要求舉行聽證和進行環(huán)境影響評價則表明其參與意識已經(jīng)達到了相當?shù)母叨?，只?4.4％的人認為由政府說了算；涉及反對不利濕地保護的工程或舉措上馬的方式：三到四成的人選擇采取積極而有理有節(jié)的方式表達自己的異議；另則，從對于東洞庭湖濕地保護的具體舉措和立法建議的問卷調查中，也可看出居民對填注這些答案是很熱心的，對于濕地利用和保護有不少自己的見解。甚至有漁民提出愿意成立一個民間基金組織以輔助禁漁令的實施?！稐l例》沒有考慮預留一個公眾參與的空間，不能說不是一個缺陷。

3、《條例》未結合綜合利用的需要確定保護區(qū)的保護方式。

　　《條例》第26條規(guī)定，“禁止在自然保護區(qū)的核心區(qū)進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動；但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。”東洞庭湖自然保護區(qū)的核心區(qū)大、小西湖卻恰好在一個交通要道上，每天都有不少于數(shù)十輛汽車通過。緊挨湖堤的是稻田和居家農(nóng)戶，種植、放牧、捕撈、養(yǎng)殖等生產(chǎn)活動頻繁。據(jù)當?shù)鼐用窦肮芾砣藛T反映，大、小西湖的魚產(chǎn)量特別高。即便進行封閉式管理，封閉時間也只可能是冬季。因為只有在每年11月到次年4月份時候，成百萬只的候鳥到此越冬；如果全時段封閉生產(chǎn)經(jīng)營活動，反是當?shù)亟?jīng)濟的一大損失。當?shù)毓倜穸挤从?，只要不濫捕濫采，有所節(jié)制，則可以達到資源的保護和充分利用的效果。由此反觀《條例》這一條的規(guī)定，便有失之偏頗之嫌。

國內法之間的沖突

　　濕地管理體制存在多部門管理，有一部分原因應歸于國內法律、法規(guī)內容的沖突。東洞庭湖濕地保護涉及的主要相關法律法規(guī)包括：《土地管理法》、《水法》、《野生動物保護法》、《漁業(yè)法》、《自然保護區(qū)條例》、《森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法》、《水生動植物自然保護區(qū)管理辦法》等。根據(jù)這些法的規(guī)定，基本上是一類資源形成一個管理部門。濕地型自然保護區(qū)包含有多種類型的自然資源，從而產(chǎn)生管理部門的交叉和重疊。這些規(guī)定對于像東洞庭湖既有陸生又有水生動植物保護對象的濕地自然保護區(qū)，多部門的分工負責將會引起權力和經(jīng)費的不適當分散，管理權限的重疊交叉和空白，不利于濕地的綜合開發(fā)利用和保護。

關于自然保護區(qū)土地權屬的看法

　　有學者認為自然保護區(qū)的權屬不明導致管理過程中出現(xiàn)爭端。如湖南省岳陽市人大關于對自然保護區(qū)核心區(qū)大、小西湖進行封閉式管理的決議實施過程中，東管會提出，對大小西湖進行封閉式管理的前提是由保護區(qū)給付一定數(shù)額的金錢補償。自然保護區(qū)無力補償，因而封閉式管理也遲遲不能實施。我們認為：

　　1、自然保護區(qū)土地所有權和使用權依《土地管理法》的確定，權屬是清楚的。如大、小西湖的土地屬國家所有，由國務院代表行使；使用權屬岳陽縣。根據(jù)《條例》和國家土地管理局1995年《自然保護區(qū)用地管理辦法》的規(guī)定，《條例》僅解決自然保護區(qū)的勘界問題，不當然涉及保護區(qū)的權屬問題。從淵源、效力而言，《條例》是行政法規(guī)，《土地管理法》是法律，行政法規(guī)也不能變更法律的規(guī)定。

　　2、《條例》未具體規(guī)定公共權力的行使與私權的行使發(fā)生沖突如何處理。《條例》設定的是一種行政管制權，屬于公共性質的權力，而土地所有權和使用權是一種物權，屬于私的權利，二者發(fā)生沖突的可能性很大。如《自然保護區(qū)條例》第26、27、28條都是禁止性規(guī)范，包括禁止自然保護區(qū)內的生產(chǎn)性活動，禁止任何人進入自然保護區(qū)核心區(qū)。這一規(guī)定即與土地使用權的行使發(fā)生沖突。對于這種沖突的解決方式，可以區(qū)別保護區(qū)的不同范圍而設定：（1）核心區(qū)：應由自然保護區(qū)以依法收回土地使用權的方式取得使用權。環(huán)境管理活動是一種公益事業(yè)，其土地的使用屬于“為公共利益需要”目的的使用，根據(jù)我國《土地管理法》第58條的規(guī)定，國家為公共利益需要使用土地的，可以依法收回國家土地使用權，并應當給予原來土地權利人以適當補償。補償?shù)闹黧w，宜區(qū)別保護區(qū)的不同級別而分別為國家或地方政府；補償方式上，可以通過協(xié)商靈活采用金錢補償、土地置換或其他為利益各方所認可的方式。（2）緩沖區(qū)和實驗區(qū)：是否收回視具體情況而定。如果保護區(qū)出于資源保護的需要確有收回必要的，也可以通過上述方式取得土地使用權。

結論

　　綜合上述分析，我們認為，濕地保護和可持續(xù)利用中許多問題可以在立法層面上得到解決。

　?。ㄒ唬┝⒎ㄐ问剑嚎紤]到濕地情況的復雜多樣性、法律的穩(wěn)定性和我國傳統(tǒng)的“成熟一個，制定一個”的推進模式，可以在考慮是否進行濕地立法前先在自然保護區(qū)的立法框架中解決已經(jīng)建立起自然保護區(qū)的濕地綜合生態(tài)功能保護的問題。有必要對現(xiàn)有的《條例》進行修訂，從行政法規(guī)上升為法律形式，以提高其普遍效力。

　?。ǘ┝⒎ㄗ谥迹和黄茊我粚ο蠡騿我还δ艿谋Ｗo目的，以促進自然保護區(qū)的綜合生態(tài)功能的保護和可持續(xù)利用為立法宗旨。

　?。ㄈ┝⒎▋热荩菏紫?，以收回使用權和協(xié)商補償?shù)姆绞浇鉀Q自然保護區(qū)核心區(qū)的土地使用權的權屬問題，補償方式不限于貨幣形式，可以靈活采用貨幣、土地置換或其他為利益各方所認可的方式；其次，協(xié)調自然保護區(qū)的管理體制；第三，依既有慣常的方式結合行政公開的要求建立起跨地區(qū)自然保護區(qū)的協(xié)調機制；第四，在自然保護區(qū)的申請和建設環(huán)節(jié)確定公眾參與的法律機制。