解讀“能源部”建國(guó)59年間三設(shè)三撤歷程

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沒(méi)有能源部。”3月11日下午，阜成門(mén)外大街國(guó)投大廈的中國(guó)投資協(xié)會(huì)辦公室，陳望祥盯著電視屏幕，低聲咕噥了一句。

　　其時(shí)，眾所矚目的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案終于在十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議第四次全體會(huì)議上揭曉。

　　此前不久，他就耳聞，自己最期待的整合石油、煤炭、電力、核工業(yè)四大部門(mén)的“大能源部”，在這次大部制改革的“首期工程”中還不會(huì)成立。如今得到了證實(shí)。

　　陳望祥50年代起就進(jìn)入國(guó)務(wù)院，在職能相當(dāng)于能源部的燃料工業(yè)部工作，效力能源系統(tǒng)30余年，親身經(jīng)歷了建國(guó)59年間“能源部”三次設(shè)立又三次撤銷(xiāo)的坎坷歷程。

　　那些如煙往事在年近八旬的陳望祥腦海深處揮之不去，他無(wú)法放下夢(mèng)想。這促使他所在的中國(guó)投資協(xié)會(huì)3年前上書(shū)中央高層，建議重新設(shè)立能源部。

　　最終，讓他感覺(jué)欣慰的是，這次大部制改革決定加強(qiáng)能源管理機(jī)構(gòu)，設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國(guó)家能源委員會(huì)。同時(shí)組建國(guó)家能源局，由國(guó)家發(fā)改委管理。

　　“這是能源管理體制中向大部制方向邁出的重要一步，是現(xiàn)實(shí)國(guó)情下的可行選擇。”這位新中國(guó)能源界的元老評(píng)價(jià)說(shuō)，未來(lái)國(guó)家能源局將在多大程度上體現(xiàn)對(duì)能源管理的整合值得期待。

　　50年代：分拆燃料部陳望祥1948年考入清華大學(xué)電機(jī)系，與后來(lái)出任國(guó)家總理的朱镕基是同班同學(xué)。入校當(dāng)年，他就秘密加入了共產(chǎn)黨。1953年，在大學(xué)畢業(yè)兩年后，他被分配到國(guó)家燃料工業(yè)部，在部下屬的水利發(fā)電組工作。

　　從那時(shí)起，陳望祥就和國(guó)家能源管理機(jī)構(gòu)終身結(jié)緣。

　　燃料工業(yè)部是1949年新中國(guó)成立時(shí)就設(shè)立的部門(mén)，第一任部長(zhǎng)是老資格的革命家、領(lǐng)導(dǎo)過(guò)省港大罷工的陳郁。該部的職能相當(dāng)于能源部，下設(shè)石油管理總局、煤炭管理總局、電力管理總局和水力發(fā)電建設(shè)總局。

　　50年代中期，“一五”計(jì)劃完成，國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速恢復(fù)和發(fā)展，對(duì)能源的需求迅速膨脹，石油、煤炭、電力部門(mén)的能量也迅速壯大，于是，分拆燃料工業(yè)部，將石油、煤炭、電力分而治之的思路顯現(xiàn)。

　　1955年7月，一屆全國(guó)人大二次會(huì)議決定取消燃料工業(yè)部，分別成立煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部、電力工業(yè)部，原來(lái)的“大能源”被一分為三。

　　在這次分拆中，陳望祥隨著他所在的水力發(fā)電建設(shè)總局被劃歸到新組建的電力工業(yè)部，在計(jì)劃司任職。

　　此后，陳望祥的身份表述隨著國(guó)家對(duì)電力工業(yè)部的重組而多次變換。而最初的重組，是和一場(chǎng)“水火之爭(zhēng)”有關(guān)。

　　“當(dāng)時(shí)爭(zhēng)論的是中國(guó)發(fā)展電氣化所需的電力來(lái)源，到底是以火電為主，還是以水電為主。”陳望祥回憶說(shuō)，從建國(guó)起開(kāi)始爭(zhēng)，一直爭(zhēng)到1958年，最后中央拍板——“水主火從”。

　　主從關(guān)系影響到部門(mén)之間的利益分配格局。電力工業(yè)部和水利部合并成新的水利電力部。著名的傅作義將軍由原來(lái)的水利部長(zhǎng)變?yōu)榱怂姴块L(zhǎng)。而陳望祥也隨同他工作的計(jì)劃司一道進(jìn)入了水利電力部，參加水電的規(guī)劃工作。

　　年輕、敢說(shuō)敢言、喜歡獨(dú)立思考的陳望祥在新的司里沒(méi)有待多久。也就在這一年，他被打成“右派”，逐出京城，下放到設(shè)在貴州的水利電力工程局，參加貓?zhí)铀姽こ?。這一“沉”，就是20年。

　　80年代：能源委曾經(jīng)鼎盛直到1978年，人到中年的陳望祥才被解放。這年年底，水利電力部部長(zhǎng)簽字同意他回京工作，等他接到通知，過(guò)完春節(jié)，于1979年2月回京報(bào)到時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)短短一個(gè)來(lái)月，水利電力部“沒(méi)了”，被重新分拆為了電力部和水利部。

　　陳便回到電力部計(jì)劃司上班。這時(shí)他才知道，是他50年代在燃料工業(yè)部時(shí)的老領(lǐng)導(dǎo)劉瀾波提議把水利電力部分拆。

　　此時(shí)，1955年撤銷(xiāo)燃料部所造成的中國(guó)能源分治格局已持續(xù)了25年。經(jīng)過(guò)十年文革動(dòng)亂，電、油、煤都很缺乏，中央深感加強(qiáng)能源為當(dāng)務(wù)之急。通過(guò)綜合管理來(lái)加強(qiáng)能源領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)的新體制實(shí)驗(yàn)在形勢(shì)所迫下開(kāi)始。

　　1980年，國(guó)家能源委員會(huì)成立。委員會(huì)主任由傳奇的獨(dú)臂將軍余秋里擔(dān)任。作為五六十年代的石油部長(zhǎng)、領(lǐng)導(dǎo)大慶油田創(chuàng)業(yè)，“把貧油帽子扔進(jìn)太平洋”的元?jiǎng)?，?dāng)時(shí)的國(guó)務(wù)院副總理余秋里是能源管理中的強(qiáng)勢(shì)領(lǐng)導(dǎo)人，當(dāng)時(shí)的國(guó)家能委里，石油部、煤炭部和水利電力部的部長(zhǎng)都是他的副手。

　　因此，在陳望祥看來(lái)，從領(lǐng)導(dǎo)力量來(lái)說(shuō)，1980年是實(shí)現(xiàn)能源部門(mén)整合條件最好的時(shí)候。當(dāng)時(shí)的國(guó)家能委從電力部、石油部、煤炭部抽調(diào)了大批精干人員來(lái)工作，陣容堪稱鼎盛。

　　但僅僅兩年后，1984年，國(guó)家能委被取消。

　　“取消的最重要原因是能委在權(quán)責(zé)定位上和國(guó)家計(jì)委存在嚴(yán)重沖突。”陳望祥介紹說(shuō)，有“經(jīng)濟(jì)內(nèi)閣”之稱的國(guó)家計(jì)委是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代最重要的政府部門(mén)，全國(guó)經(jīng)濟(jì)管理中的大部分權(quán)力，包括項(xiàng)目批準(zhǔn)、價(jià)格管理等都在計(jì)委，能委沒(méi)什么權(quán)。

　　與此同時(shí)，能委下面的水利部、電力部、石油部和煤炭工業(yè)部，本身就是政企不分，“很難管，有什么事都直接找總理，不找能委。能委被架空。”

　　在能委被取消前，面對(duì)在水電開(kāi)發(fā)中吵架不斷的水利部和電力部，國(guó)務(wù)院再次做出合并的決定。1982年3月，水利電力部再次成立，部長(zhǎng)為錢(qián)正英，李鵬為第一副部長(zhǎng)。

　　盡管能源領(lǐng)域統(tǒng)一管理的試驗(yàn)遭遇失敗，但在改革開(kāi)放后能源短缺的現(xiàn)實(shí)壓力下，能源領(lǐng)域的市場(chǎng)化體制變革開(kāi)始萌芽。1985年，國(guó)務(wù)院提出政企分開(kāi)，電力工業(yè)部、水利工業(yè)部、煤炭工業(yè)部都開(kāi)始向建立總公司的方向發(fā)展。這為再次成立綜合的能源管理部門(mén)提供了新的可能。

　　90年代：空殼能源部1988年5月，根據(jù)七屆全國(guó)人大常委會(huì)原則批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，能源部正式成立，黃毅誠(chéng)任部長(zhǎng)。

　　“那次成立能源部一個(gè)最大進(jìn)步是從一開(kāi)始就確立了政企分開(kāi)的原則。”陳望祥回憶，新成立的能源部擔(dān)負(fù)規(guī)劃、政策、協(xié)調(diào)、法制等職能。煤炭部、石油部、核工業(yè)部、水電部撤銷(xiāo)，分別改組為能源部下面的石油總公司、煤炭總公司、核工業(yè)總公司和中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)，向企業(yè)職能轉(zhuǎn)型。

　　陳望祥也在這時(shí)轉(zhuǎn)到中電聯(lián)任秘書(shū)長(zhǎng)。在他看來(lái)，煤炭總公司和核工業(yè)總公司都是正部級(jí)機(jī)構(gòu)，名義上改成了公司，但和原來(lái)的部委運(yùn)作模式?jīng)]有多大區(qū)別。

　　問(wèn)題隨之產(chǎn)生。石油、核工業(yè)兩家總公司都不愿參加能源部，只同意派幾個(gè)人到能源部來(lái)成立石油辦公室和核工業(yè)辦公室，有什么事通過(guò)這兩個(gè)辦公室與能源部聯(lián)絡(luò)。

　　因此，實(shí)際上只有煤炭、電力這兩塊并到了能源部，能源部的人員大部分也來(lái)自原電力部。

　　這以后，更多的矛盾顯現(xiàn)。由于石油、煤炭和電力項(xiàng)目的審批權(quán)都在國(guó)家計(jì)委，能源部和當(dāng)年的國(guó)家能委一樣，仍然是有職無(wú)權(quán)。同時(shí)，在石油總公司和核工業(yè)總公司不參加的情況下，煤炭部到了1990年也宣布退出，專心做煤炭總公司去了。

　　1993年3月，八屆全國(guó)人大一次會(huì)議決定撤銷(xiāo)能源部，再次組建電力工業(yè)部和煤炭工業(yè)部。

　　05年：中投協(xié)上書(shū)陳望祥的命運(yùn)再次因所在部委的反復(fù)調(diào)整而發(fā)生改變。1994年，在電力工業(yè)部重新組建一年后，陳望祥離休。2001年，他來(lái)到重組后的中國(guó)投資協(xié)會(huì)，任能源研究中心副理事長(zhǎng)。這個(gè)協(xié)會(huì)的主管部門(mén)是國(guó)家發(fā)改委。

　　其間，能源各領(lǐng)域開(kāi)始向市場(chǎng)化和公司制轉(zhuǎn)型。1998年，陳望祥的大學(xué)同窗朱镕基出任總理，力推國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，電力工業(yè)部撤銷(xiāo)，原有管理職能并入國(guó)家經(jīng)貿(mào)委；中石油和中石化兩大集團(tuán)掛牌。煤炭部降為煤炭工業(yè)局，大的礦都劃歸地方。2002年底至2003年初，11家電力公司成立，國(guó)家電監(jiān)會(huì)掛牌，承擔(dān)全國(guó)電力監(jiān)管職責(zé)。

　　至此，我國(guó)能源格局更加復(fù)雜和多元，相較于長(zhǎng)期以來(lái)的壟斷和政企高度不分的局面來(lái)看，市場(chǎng)化改革方向一度讓陳望祥有更多期待。

　　但與此同時(shí)，能源散亂管理格局的弊端也日趨嚴(yán)重，局勢(shì)的演變?cè)俅魏粲跻粋€(gè)強(qiáng)大統(tǒng)一的能源綜合主管部門(mén)出現(xiàn)。

　　在陳望祥的推動(dòng)下，2005年初，中國(guó)投資協(xié)會(huì)向國(guó)務(wù)院書(shū)面建議設(shè)立新的能源部。

　　“中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的能源瓶頸越來(lái)越明顯，有必要從綜合的統(tǒng)一角度對(duì)能源發(fā)展作出總體規(guī)劃。”陳望祥陳述他的理由說(shuō)，“同時(shí)，中國(guó)能源的獲取越來(lái)越需要充分利用國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)，這就需要一個(gè)強(qiáng)大的能源管理和協(xié)調(diào)部門(mén)參與國(guó)際間的能源對(duì)話。”

　　在陳望祥的構(gòu)想中，這個(gè)“大能源部”的職責(zé)，應(yīng)包括主導(dǎo)制定我國(guó)能源總體規(guī)劃；主導(dǎo)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的調(diào)整；主導(dǎo)制定能源領(lǐng)域的法律法規(guī)；對(duì)現(xiàn)存的能源企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督。

　　這次上書(shū)幾個(gè)月后，2005年6月，國(guó)家能源辦掛牌成立。“這與中國(guó)投資協(xié)會(huì)的建議有直接關(guān)系。”陳望祥說(shuō)，盡管這距離他夢(mèng)想中的“大能源部”還有很大距離。

　　建國(guó)半個(gè)多世紀(jì)，從燃料工業(yè)部、國(guó)家能源委到能源部，新中國(guó)的能源綜合主管部門(mén)三次設(shè)立又三次撤銷(xiāo)，可謂命途多舛。陳望祥也從當(dāng)年的熱血青年步入華發(fā)滿頭的晚年，在他的眼里，中國(guó)能源管理機(jī)構(gòu)的每一次分合變遷都體現(xiàn)了“國(guó)家治理夢(mèng)想”和“國(guó)家治理現(xiàn)實(shí)”之間的沖突。

　　“直到今天，設(shè)立大能源部的根本性障礙還遠(yuǎn)沒(méi)有完全破除。”陳望祥說(shuō)，盡管市場(chǎng)化改革有所進(jìn)展，但石油、電力、煤炭領(lǐng)域政企不分的傳統(tǒng)依然強(qiáng)大，強(qiáng)企業(yè)弱監(jiān)管的格局短期內(nèi)難以改變。

　　歷史上能源主管部門(mén)與國(guó)家計(jì)委的權(quán)力沖突使“大能源部”的夢(mèng)想一再破碎，“因此，要實(shí)現(xiàn)能源領(lǐng)域的良治，就要重新厘清部委之間的權(quán)責(zé)劃分，這是繞不過(guò)去的一道坎”。

　　說(shuō)這話時(shí)，窗外明媚的陽(yáng)光正打在米黃色的會(huì)議桌上，陳望祥臉上的老年斑在柔和的反射光中清晰可見(jiàn)。