南水北調(diào)工程總體規(guī)劃的基本特點

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根據(jù)我國水土資源分布的特點，毛澤東主席于1952年提出了“南方水多，北方水少，如有可能，借點水來也是可以的”宏偉設(shè)想。50年來，在黨中央、國務(wù)院的重視和關(guān)懷下，水利部與有關(guān)部委及沿線各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府通力合作，組織規(guī)劃、設(shè)計、科研、教育等有關(guān)單位對南水北調(diào)工程做了大量的前期工作和反復(fù)的研究論證，形成了一大批富有價值的成果。近年來，隨著北方地區(qū)持續(xù)干旱，水資源已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟、社會和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的重要因素。受全球氣候變化的影響，這種嚴(yán)峻局面還有繼續(xù)惡化的趨勢。近期，黨中央、國務(wù)院對南水北調(diào)工作又做出了進(jìn)一步的部署，提出了更為明確的要求，為規(guī)劃和實施南水北調(diào)工程指明了方向。

　　1999年6月，江澤民總書記在黃河治理開發(fā)工作座談會的講話中指出：“為從根本上緩解我國北方地區(qū)嚴(yán)重缺水的局面，興建南水北調(diào)工程是必要的，要在科學(xué)選比、周密計劃的基礎(chǔ)上抓緊制定合理的切實可行的方案。”

　　為了落實江澤民總書記的重要指示，水利部在認(rèn)真分析和總結(jié)以往大量前期工作成果的基礎(chǔ)上，于2000年9月提出了《南水北調(diào)工程實施意見》（以下簡稱《實施意見》），重點分析了北方地區(qū)面臨的缺水形勢，就南水北調(diào)工程的總體布局、近期實施方案、投資結(jié)構(gòu)與籌資方式、生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)等主要方面進(jìn)行了分析論證，并先后征求了國家發(fā)展計劃委員會、中國國際工程咨詢公司和部分資深專家的意見。

　　2000年9月27日，朱镕基總理主持召開國務(wù)院南水北調(diào)工程座談會，聽取了水利部關(guān)于《實施意見》的匯報和國家發(fā)展計劃委員會、中國國際工程咨詢公司及與會專家的意見，對南水北調(diào)工作作了重要指示。朱總理指出，南水北調(diào)工程是解決我國北方水資源嚴(yán)重短缺問題的特大型基礎(chǔ)設(shè)施項目，南水北調(diào)工程的規(guī)劃和實施要建立在節(jié)水、治污和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)上，務(wù)必做到先節(jié)水后調(diào)水、先治污后通水、先環(huán)保后用水。朱總理強調(diào)，南水北調(diào)工程的實施勢在必行，但是各項前期準(zhǔn)備工作一定要做好。關(guān)鍵在于搞好總體規(guī)劃，全面安排，有先有后，分步實施。

　　根據(jù)黨的十五屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》中關(guān)于“加緊南水北調(diào)工程的前期工作，盡早開工建設(shè)”的精神，以及中央領(lǐng)導(dǎo)的一系列重要指示，國家發(fā)展計劃委員會、水利部于2000年12月21—23日在北京召開了南水北調(diào)工程前期工作座談會，建設(shè)部、國家環(huán)境保護(hù)總局、中國國際工程咨詢公司以及北京市、天津市、河北省、山東省、河南省、江蘇省、湖北省政府的負(fù)責(zé)同志出席了會議。會議部署了南水北調(diào)工程的總體規(guī)劃工作，要求南水北調(diào)工程沿線各?。ㄖ陛犑校┳ゾo編制城市水資源規(guī)劃，重點開展節(jié)水、治污、供水、水資源配置和水價調(diào)整等專項規(guī)劃，把“三先三后”的原則真正落到實處；總體規(guī)劃要在認(rèn)真做好水資源合理配置的基礎(chǔ)上，開展需調(diào)水量預(yù)測與分析；依據(jù)統(tǒng)籌兼顧、全面規(guī)劃、分期實施的原則，研究論證南水北調(diào)工程的總體布局和分期實施方案；按照適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，進(jìn)一步推進(jìn)水利工程建設(shè)與管理體制的改革。要通過南水北調(diào)工程的興建，促進(jìn)節(jié)約用水、水污染防治和生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)，保障經(jīng)濟社會的穩(wěn)定、健康發(fā)展。自2000年9月以來，南水北調(diào)工程總體規(guī)劃進(jìn)一步加強了以下四個方面的規(guī)劃和研究工作。

　　第一，節(jié)水、治污和生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項規(guī)劃。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和城市化水平提高的要求，充分考慮價格杠桿和科技進(jìn)步對促進(jìn)節(jié)水的作用，采用較先進(jìn)的用水定額，結(jié)合經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，把節(jié)水、治污和生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為實施南水北調(diào)工程的重要前提，分析不同水平年節(jié)水、污水資源化的數(shù)量、投資與措施，深入研究對調(diào)水區(qū)生態(tài)環(huán)境的影響，編制完成了《南水北調(diào)節(jié)水規(guī)劃要點》（附件1）、《南水北調(diào)東線工程治污規(guī)劃》（附件2）和《南水北調(diào)工程生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》（附件3）。

　　第二，南水北調(diào)工程沿線44座城市水資源配置規(guī)劃。國家發(fā)展計劃委員會、水利部組織東線和中線工程沿線7省（直轄市）政府，開展了南水北調(diào)沿線44個城市的《南水北調(diào)城市水資源規(guī)劃》（附件4），重點是節(jié)水、治污、水資源配置和水價調(diào)整等專項規(guī)劃。同時，還組織開展了《海河流域水資源規(guī)劃》（附件5）和《黃淮海流域水資源合理配置研究》（附件6）。在黃淮海流域水資源合理配置的基礎(chǔ)上，充分論證北方受水區(qū)的需調(diào)水量，為科學(xué)合理地確定南水北調(diào)工程的調(diào)水規(guī)模奠定了重要基礎(chǔ)。

　　第三，南水北調(diào)工程總體布局和分期實施方案擬定。依據(jù)水資源配置最新研究成果和過去50年大量的工作成果，通過多種方案比選，依據(jù)統(tǒng)籌兼顧、全面規(guī)劃、分期實施的原則，論證工程總體布局和優(yōu)化分期實施方案，編制完成了《南水北調(diào)東線工程規(guī)劃（2001年修訂）》（附件7）、《南水北調(diào)中線工程規(guī)劃（2001年修訂）》（附件8）、《南水北調(diào)西線工程規(guī)劃綱要及第一期工程規(guī)劃》（附件9）和《南水北調(diào)工程方案綜述》（附件10）。

　　第四，水價形成機制和管理體制研究。按照適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的要求和水利工程建設(shè)與管理體制改革的需要，結(jié)合南水北調(diào)工程的特點，重點研究了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的工程籌資方案、水價形成機制以及工程建設(shè)與管理體制，編制完成了《南水北調(diào)工程水價分析研究》（附件11）和《南水北調(diào)工程建設(shè)與管理體制研究》（附件12）。

　　《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》（以下簡稱《總體規(guī)劃》）是在上述4部分工作所形成的12個附件和45項專題研究的基礎(chǔ)上，經(jīng)綜合分析研究集成的。本次南水北調(diào)工程總體規(guī)劃與以往的規(guī)劃相比較，主要有以下5個方面的主要特點：

　?。?）把生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)放在更加突出的位置。 黃淮海流域是我國嚴(yán)重缺水地區(qū)。20世紀(jì)80年代以來，由于長期干旱和經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，水資源供需矛盾日趨尖銳，許多河道斷流、湖泊干涸，地下水過量超采，地面沉降塌陷，水體嚴(yán)重污染，直接危及人民群眾的身體健康，制約經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。《總體規(guī)劃》強調(diào)南水北調(diào)的根本目標(biāo)是改善和修復(fù)黃淮海平原和膠東地區(qū)的生態(tài)環(huán)境。同時，在保證調(diào)水區(qū)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，高度重視調(diào)水區(qū)的生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)，興建必要的、適當(dāng)超前的生態(tài)補償工程。

　?。?）在水資源合理配置的基礎(chǔ)上確定調(diào)水規(guī)模。 南水北調(diào)工程的近期供水目標(biāo)，主要是城市的生活和工業(yè)用水，同時兼顧農(nóng)業(yè)和生態(tài)用水。解決農(nóng)業(yè)缺水主要依靠發(fā)展節(jié)水灌溉、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)等措施，提高農(nóng)業(yè)用水的效率。同時，將現(xiàn)在城市擠占的部分農(nóng)業(yè)用水份額退還給農(nóng)業(yè)，以及將城市污水經(jīng)處理達(dá)標(biāo)后的水量部分供給農(nóng)業(yè)。在豐水季節(jié)，通過合理調(diào)度還可直接向農(nóng)業(yè)和生態(tài)補水。在充分考慮節(jié)水、治污和挖潛，合理配置生活用水、生產(chǎn)用水和生態(tài)用水的基礎(chǔ)上，本著適度從緊的精神，科學(xué)、合理地確定南水北調(diào)工程的調(diào)水規(guī)模。經(jīng)論證，規(guī)劃到2050年，南水北調(diào)東線、中線和西線工程多年平均調(diào)水規(guī)模分別為148億m3、130億m3和170億m3，合計為448億m3.

　?。?）工程建設(shè)實行統(tǒng)籌兼顧、全面規(guī)劃、分期實施。 考慮到受水區(qū)的需水量增長是一個動態(tài)過程，節(jié)水、治污和配套工程建設(shè)將有一個實施過程，對生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)也需要有一個觀察和實踐的過程，對南水北調(diào)工程的實施應(yīng)當(dāng)既積極而又慎重。經(jīng)論證，東線和中線將分別按三期和二期建設(shè)，其第一期工程可以先期實施。東線工程將在加強治污和水質(zhì)保護(hù)的基礎(chǔ)上，第一期工程抽江規(guī)模89億m3（其中新增抽江規(guī)模39億m3，江蘇現(xiàn)有的年調(diào)水能力50億m3），供水至山東。中線工程將以加壩擴容后的丹江口水庫為水源，第一期工程的調(diào)水規(guī)模為95億m3，向河南、河北、天津和北京供水，其中向黃河以北輸水63億m3.東線第一期工程和中線第一期工程將分別于2007年和2010年前建成。西線工程要繼續(xù)進(jìn)行前期工作，規(guī)劃分三期建設(shè)，第一期工程將于2010年前后開工，年調(diào)水規(guī)模為40億m3.

　　（4）建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制改革要求的建設(shè)管理體制和水價形成機制。按照“政府宏觀調(diào)控、準(zhǔn)市場運作、現(xiàn)代企業(yè)管理、用水戶參與”的原則，分析論證了中央和地方共同出資建設(shè)，按各地需水量多少籌集地方建設(shè)資金，并且建立南水北調(diào)工程基金；組建有限責(zé)任公司作為南水北調(diào)主體工程項目業(yè)主的必要性和可行性；按照“還貸、保本、微利”和實行兩部制水價的原則，論證了建立新的水價形成機制的重要性和現(xiàn)實性。東線和中線工程口門水價測算以及受水區(qū)用水戶水價承受能力分析的成果表明，南水北調(diào)主體工程可以實現(xiàn)良性運行。

　?。?）南水北調(diào)工程總體規(guī)劃是跨學(xué)科、跨部門、跨地區(qū)綜合研究的成果。在南水北調(diào)工程總體規(guī)劃的編制過程中，堅持民主論證、科學(xué)選比的原則，對社會各界和不少專家的建議進(jìn)行了認(rèn)真研究，對參與選比的重要線路都組織了現(xiàn)場復(fù)勘或查勘，補充或更新了大量基礎(chǔ)資料，組織技術(shù)大協(xié)作。參與總體規(guī)劃工作的單位，除了水利系統(tǒng)的10個規(guī)劃、設(shè)計和科研單位外，還有國務(wù)院有關(guān)部（委、局、中心）的14個科研教育單位和南水北調(diào)東線、中線工程沿線7?。ㄖ陛犑校┘?4個地級市政府的計劃、水利、建設(shè)、環(huán)保、國土、農(nóng)業(yè)、物價等部門。參與規(guī)劃與研究工作的涉及經(jīng)濟、社會、環(huán)境、農(nóng)業(yè)、水利等多個學(xué)科的科技人員超過2 000人。為了保證規(guī)劃和研究成果的質(zhì)量，水利部先后召開了近百次專家咨詢會、座談會和審查會，與會專家近6 000人次，其中有中國科學(xué)院和中國工程院院士30人110多人次，廣泛聽取了專家們的意見和建議。此外，水利部有關(guān)部門和流域機構(gòu)曾多次與沿線各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府的有關(guān)部門交換意見，相互溝通。

　　水利部于2002年2月初完成了《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃（征求意見稿）》，并分別送國家發(fā)展計劃委員會、財政部、農(nóng)業(yè)部、建設(shè)部、交通部、國家環(huán)境保護(hù)總局6部（委、局）以及北京市、天津市、河北省、河南省、湖北省、山東省、江蘇省、安徽省、陜西省9省（直轄市）人民政府征求意見。與此同時，國家發(fā)展計劃委員會和水利部多次聽取了有關(guān)部門和部分院士、專家的意見，并先后向政協(xié)全國委員會和全國人大常委會進(jìn)行了多次匯報。

　　國務(wù)院有關(guān)部（委、局）、南水北調(diào)東線和中線工程沿線有關(guān)?。ㄖ陛犑校┤嗣裾椭袊茖W(xué)院、中國工程院部分院士及各方面專家基本同意《總體規(guī)劃》提出的水資源配置、總體布局、工程規(guī)模、分期實施方案、工程投資估算和經(jīng)濟財務(wù)評價等。部（委、局）的意見相對比較集中在運營機制與管理體制上，地方政府的意見相對比較集中在工程規(guī)模與籌資方案上，但都共同希望盡早實施南水北調(diào)工程，在“十五”期間抓緊開工建設(shè)東線和中線第一期工程，以緩解北方嚴(yán)重缺水的狀況。

　　根據(jù)征求的各方面意見，國家發(fā)展計劃委員會和水利部對《總體規(guī)劃》多次進(jìn)行了認(rèn)真修改，于2002年7月完成了《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》及12個附件，并聯(lián)合呈報國務(wù)院審批。國務(wù)院總理辦公會和中共中央政治局常委會議分別審議通過了《總體規(guī)劃》，國務(wù)院于2002年12月23日正式下發(fā)了批準(zhǔn)文件。

　　南水北調(diào)工程是關(guān)系我國可持續(xù)發(fā)展和全面建設(shè)小康社會的戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施。黨中央、國務(wù)院對這項工程一直十分關(guān)心和高度重視，全國人民乃至國際有關(guān)人士對這項工程也非常關(guān)注。參加這項工程的工作人員和建設(shè)者，要認(rèn)真貫徹 “三個代表”重要思想，以對黨和人民高度負(fù)責(zé)的精神，堅決按照黨中央、國務(wù)院的部署，始終堅持“先節(jié)水后調(diào)水，先治污后通水，先環(huán)保后用水”的原則，對每一項設(shè)計、每一項建設(shè)高度負(fù)責(zé)，慎之又慎，做到精心設(shè)計、精心施工、精心管理，把這項世界最大的水利工程建成世界一流的、造福子孫的宏偉工程。建設(shè)南水北調(diào)工程，要繼續(xù)發(fā)揚科學(xué)民主，按科學(xué)辦事，按規(guī)律辦事，按規(guī)程辦事；繼續(xù)傾聽和吸收各方面專家的建議和意見，不斷完善和優(yōu)化工程實施方案；采用先進(jìn)合理的科學(xué)技術(shù)，嚴(yán)格管理，使這項工程經(jīng)得住歷史、科學(xué)和實踐的考驗。