政府投資項目代建制模式探討

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內容摘要：代建制是近年出現(xiàn)的一種新興工程管理方式，國務院《關于投資體制改革的決定》明確“非經(jīng)營性政府投資項目加快推行‘代建制’”。本文首先介紹了現(xiàn)階段我國政府投資項目管理方式的特點，進而分析了政府投資項目代建制各方職責，最后提出目前代建制實施中的若干問題和防范。  

　　關鍵詞：政府投資項目 代建制  
　　  
　　代建制是近年出現(xiàn)的一種新興工程管理方式，已引起業(yè)界各方關注，2004年7月，國務院《關于投資體制改革的決定》明確“非經(jīng)營性政府投資項目加快推行‘代建制’”，代建制的實質是建設工程的專業(yè)化管理，認真研究這種工程管理方式,對推動政府投資項目管理方式改革，提高政府投資建設項目的建設管理水平和政府投資效益,保證工程質量，規(guī)范建筑市場秩序，遏制腐敗現(xiàn)象發(fā)生具有現(xiàn)實意義。  
　　  
　　現(xiàn)階段我國政府投資項目管理方式  
　　  
　　政府投資項目指的是通過財政撥款、發(fā)行國債、利用國外金融機構貸款等方式運作的大型基礎性建設項目。此類項目投資大、風險大，管理程序復雜，備受社會各界關注。我國政府投資工程項目通常由一次性工程建設管理機構、使用單位組建的項目管理機構或專業(yè)的項目管理機構進行管理。  

　　政府投資工程項目涉及較強專業(yè)性技術性問題，對質量、造價、工期有較高要求，采用“一次性業(yè)主”的管理方式 ，項目領導人多由單位或地區(qū)的行政領導擔任，人員參差不齊，缺乏必要的建設項目技術、經(jīng)濟、合同等管理知識和管理經(jīng)驗，在項目建設過程中違反客觀科學規(guī)律的問題時有發(fā)生，一個項目一個管理班子，形成管理上的分散，無法對其實施有效的監(jiān)督，容易滋生腐敗現(xiàn)象。工程完成后，班子即解散，人員很難安置，工程建設中的經(jīng)驗教訓難以總結積累和借鑒，導致業(yè)主各項責任難以真正落實，政府難以實施有效的監(jiān)管。  

　　利用單位組建的項目管理機構管理政府投資工程目，項目建設、管理、使用合一 。政府承擔投資風險，使用單位充當業(yè)主并獲得利益，容易受利益驅動，造成投資失控，導致政府投資工程項目出現(xiàn)超投資、超規(guī)模、超標準、拖工期的“三超一拖”現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)“釣魚工程”，還會引出挪用資金、拖欠工程款問題。  

　　利用專業(yè)性的項目管理機構管理政府投資工程，解決了分散管理、機構重復設置的問題，利用專業(yè)化的管理知識和技術，避免外行業(yè)主管理帶來的弊端，可形成有效的監(jiān)督機制，控制投資膨脹。  
　　  
　　政府投資項目代建制的實施  
　　  
　　近年來，北京、深圳、廈門、上海等地全國各地開始探討改革政府投資工程管理方式，實行“代建制”。2004年7月26日，國務院發(fā)布了《關于投資體制改革的決定》，明確規(guī)范了政府投資行為，改進政府投資項目建設管理的實施方式，提出了加快推行“代建制”的意見，即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位（代建單位）負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。業(yè)主不具有相應的項目管理綜合知識，與設計商、承包商之間存在明顯的信息不對稱，具有法人資格的專業(yè)項目管理公司代理業(yè)主行使業(yè)主的項目管理任務，以合理的利益機制，保證項目質量和效益。實施“代建制”為政府投資工程的建設實施指明了方向，將完善政府投資體制，符合市場經(jīng)濟快速發(fā)展的客觀趨勢。  

　　代建制中三方的職責  

　　政府投資工程實施代建制利于項目投資、建設、運營和監(jiān)管分離，因此需要科學界定各方的權利和義務、利益和風險，建立激勵和約束機制，提高政府投資效率。政府部門、項目管理公司（代建單位）和項目使用人應當明確各方職責，政府部門負責投融資，代建單位負責建設管理，保證代建制順利實施。  

　　政府部門職責 代表政府行使業(yè)主職能和項目管理職能。參與編制工程項目的中長期建設規(guī)劃和年度計劃；負責投資建設工程項目的項目建議、計劃立項、可行性研究、用地許可、地質勘察、方案設計、初步設計、項目概算及相關文件的編制和報批等前期工作；組織施工圖設計與審查，編制項目預算并報有關部門審批；協(xié)助國土主管部門做好政府投資建設工程項目的征地拆遷工作，負責項目的施工報建、招標投標、委托監(jiān)理、簽訂合同、質監(jiān)登記、安監(jiān)登記等施工準備工作；負責政府投資建設工程項目施工全過程的協(xié)調和監(jiān)管。  

　　項目管理公司職責 項目管理公司受政府委托負責項目建設管理，代建的項目公司利用自己的專業(yè)技術力量和管理經(jīng)驗，在項目策劃、方案設計、前期準備、工程預算、施工招標、材料設備采購整個建設過程中，承擔項目方案優(yōu)化和設計優(yōu)化管理、合同管理、施工管理、組織驗收和保修等工作內容，對項目的投資、質量、安全和工期進行專業(yè)化的控制與管理，確保項目順利進行，實現(xiàn)合同目標，接受政府有關部門的審查和監(jiān)督，保證建設資金合理使用。  

　　項目使用單位職責 根據(jù)本單位的實際需要及發(fā)展規(guī)劃提出項目建議書，在項目方案設計階段提出項目具體使用條件、建筑物的功能要求，有關專業(yè)技術對建筑物的具體要求和指標。在完成項目立項后，及時向項目管理公司辦理前期工作移交手續(xù)并協(xié)助做好工程建設中涉及有關部門和單位的相關工作，為工程創(chuàng)造良好的外部條件。在建設中提出意見和建議，并監(jiān)督代建項目管理公司的行為，參與工程驗收，負責接收竣工建筑物及其使用和維護。