對(duì)BOT在我國(guó)實(shí)施的法律思考

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BOT為建設(shè)（BUILD）、運(yùn)營(yíng)（OPER-ATION）、轉(zhuǎn)交（TRANSFER）的英文縮寫(xiě)，是80年代以來(lái)國(guó)際上廣泛采用的一種比較新穎的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資方式，即在一定期的徼經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，將基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目（主要是市政設(shè)施項(xiàng)目）交由國(guó)內(nèi)或國(guó)外承包者建設(shè)、經(jīng)營(yíng)，特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，此項(xiàng)目設(shè)施完整地轉(zhuǎn)交給國(guó)有部門(mén)單位管理經(jīng)營(yíng)。我國(guó)有一些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目已經(jīng)或?qū)⒁捎么朔绞?。這對(duì)于解決基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸矛盾、緩解資金緊張以及加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展都起到了一定的作用。

一、創(chuàng)造一個(gè)符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則、與國(guó)際慣例接軌的法律環(huán)境，對(duì)于推行BOT至關(guān)重要

良好的法律環(huán)境是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得以順利運(yùn)作的重要保證。BOT方式是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的產(chǎn)物，相應(yīng)要求更為健全、完善的法律環(huán)境。保障BOT方式順利推行的法律環(huán)境主要指，立法能夠協(xié)調(diào)與BOT方式相關(guān)的各活動(dòng)主體的行為規(guī)范，確認(rèn)各方應(yīng)享有權(quán)益和應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，確保各活動(dòng)主體在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)有序的實(shí)施BOT項(xiàng)目的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓。實(shí)施BOT，涉及經(jīng)營(yíng)“特許期”和所有權(quán)轉(zhuǎn)讓等一系列新問(wèn)題，我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)尚不能完全適用。泛普軟件-建筑工程項(xiàng)目管理系統(tǒng)
首先，一旦政府通過(guò)談判或公開(kāi)招標(biāo)，確定一個(gè)BOT項(xiàng)目中標(biāo)者并與之簽定委托授權(quán)協(xié)議或合同，該中標(biāo)者發(fā)起成立的項(xiàng)目公司就具備了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的全部特征和內(nèi)涵：項(xiàng)目公司作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織，一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以比較利益為基礎(chǔ)，受利益動(dòng)機(jī)去配。因此，無(wú)論BOT項(xiàng)目公司的運(yùn)作，還是政府對(duì)BOT計(jì)劃的宏觀調(diào)控管理，都應(yīng)該在一個(gè)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系相適應(yīng)的法律環(huán)境中進(jìn)行。泛普軟件-建筑工程項(xiàng)目管理系統(tǒng)
其次，就近期我國(guó)采用BOT方式擴(kuò)大利用外資的背景看，BOT實(shí)質(zhì)上是一種涉外經(jīng)濟(jì)行為。因此，有必要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)既從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，又與國(guó)際慣例和市場(chǎng)規(guī)范保持一致的法律環(huán)境。這可使國(guó)外投資者明確其合法權(quán)益受到法律保護(hù)，從而有利于他們打消各種疑慮，加入BOT項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)，也使我方具備維護(hù)自身權(quán)益的法律依據(jù)，有利于應(yīng)付各種涉外糾紛，避免不必人的損失。

二、在現(xiàn)行法律環(huán)境下實(shí)施BOT還存有不少法律上的問(wèn)題

1、政府的法律地位有待進(jìn)一步明確。service
現(xiàn)行涉外經(jīng)濟(jì)法規(guī)約束的行為主體僅包括自然人和法人，不包括政府，而在有BOT的運(yùn)作中，涉及不少政府行為，如政府與項(xiàng)目公司簽訂委托授權(quán)合同和政府保證BOT項(xiàng)目的相對(duì)壟斷地位等等。按照國(guó)際經(jīng)濟(jì)法，行為主體可以包括政府，但政府通常須以國(guó)庫(kù)財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)承擔(dān)法律責(zé)任。在我國(guó)有關(guān)土地管理的法律條文中，政府是能夠同外商簽訂土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的，但這并不涉及政府財(cái)政上的風(fēng)險(xiǎn)。我們認(rèn)為，只要不涉及政府財(cái)政上的風(fēng)險(xiǎn)，政府能夠參與BOT的實(shí)施。

2、BOT項(xiàng)目的擔(dān)保，目前尚無(wú)可依據(jù)的法律條文。泛普軟件-建筑工程項(xiàng)目管理系統(tǒng)
BOT項(xiàng)目的實(shí)施涉及到政府擔(dān)保的問(wèn)題。但在我國(guó)利用外資工作中，境內(nèi)機(jī)構(gòu)對(duì)外提供擔(dān)保一直是一個(gè)十分敏感的問(wèn)題其原因是對(duì)外擔(dān)保作為一種債務(wù)，其風(fēng)險(xiǎn)性是很大的。關(guān)于政府擔(dān)保的問(wèn)題，中國(guó)人民銀行、財(cái)政部、最高人民法院都曾明文規(guī)定，禁止政府部門(mén)對(duì)外擔(dān)保。應(yīng)該承認(rèn)BOT項(xiàng)目的政府擔(dān)保同一般意義上的政府擔(dān)保有所不同，但是，BOT項(xiàng)目的政府擔(dān)保能否實(shí)施、如何實(shí)施，畢竟沒(méi)有可供依據(jù)的法律條文。我們認(rèn)為，禁止政府擔(dān)保的要害在于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)BOT中那些不涉及政府債務(wù)的擔(dān)保則須進(jìn)一步研究確定。

3、BOT項(xiàng)目糾紛爭(zhēng)議的解決應(yīng)有更為明確的法律依據(jù)。泛普軟件-建筑工程項(xiàng)目管理系統(tǒng)
實(shí)施BOT項(xiàng)目各方發(fā)生爭(zhēng)議是難免的。關(guān)于涉外糾紛的調(diào)解和仲裁，中國(guó)政府已頒布了一系列的法律條文，并且加入了有關(guān)國(guó)際仲裁的《紐約公約》，這為BOT項(xiàng)目糾紛爭(zhēng)議的解決創(chuàng)造了一定的條件。然而，我國(guó)有關(guān)涉外糾紛調(diào)解的法律條款還不完全適用BOT。根據(jù)涉外經(jīng)濟(jì)合同法第五條第二款規(guī)定，在中國(guó)境內(nèi)履行的中個(gè)合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)合同、中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)合同、中外合作勘探自然資源合同等，必須適用中國(guó)法律。這類(lèi)法律關(guān)系的特點(diǎn)之一是當(dāng)事人在中國(guó)境內(nèi)，特點(diǎn)之二是當(dāng)事人權(quán)力與義務(wù)的產(chǎn)生、變更或消失都是由中國(guó)法律進(jìn)行調(diào)整的。一旦存在上述法律關(guān)系所引起的爭(zhēng)議，在中國(guó)仲裁時(shí)也必須適用中國(guó)法律，在國(guó)外仲裁時(shí)也必須適用中國(guó)法律，否則，即使國(guó)際仲裁機(jī)構(gòu)作出裁決，中國(guó)的法律也不會(huì)給予認(rèn)可支持，更難以順利執(zhí)行。如果BOT糾紛仲裁的公正性得不到海外投資者的確認(rèn)，BOT的實(shí)施就會(huì)遇到困難。值得注意的是，BOT紛爭(zhēng)并不完全適用上述法律關(guān)系調(diào)解范疇，因此，應(yīng)進(jìn)一步研究更為明確適用的法律依據(jù)。

4、BOT項(xiàng)目公司規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的具體操作困難。club
BOT項(xiàng)目投資量大，周期長(zhǎng)，有較高的多種風(fēng)險(xiǎn)，因此要求項(xiàng)目公司在保險(xiǎn)公司投保，以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。但此項(xiàng)要求無(wú)現(xiàn)行法規(guī)可供依據(jù)。鑒于中國(guó)已加入《多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)公約》，中國(guó)人民保險(xiǎn)公司對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)可提供保險(xiǎn)，但其他風(fēng)險(xiǎn)是否提供擔(dān)保尚需協(xié)商。此外，像市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)之類(lèi)的商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)，保險(xiǎn)公司一般是不能提供保險(xiǎn)的。

5、BOT項(xiàng)目的轉(zhuǎn)讓無(wú)現(xiàn)行法規(guī)可供依據(jù)。泛普軟件-建筑工程項(xiàng)目管理系統(tǒng)
一旦BOT項(xiàng)目特許期結(jié)束，BOT項(xiàng)目的所有權(quán)隨即轉(zhuǎn)讓給中國(guó)政府指定的國(guó)營(yíng)單位，這是BOT項(xiàng)目最主要的特征之一。但是如何保證項(xiàng)目公司轉(zhuǎn)讓時(shí)整個(gè)設(shè)施完好，沒(méi)有現(xiàn)行法律條文可供依據(jù)。我們認(rèn)為，關(guān)鍵問(wèn)題在于，如何對(duì)BOT項(xiàng)目公司的破產(chǎn)概念作出完全不同于一般外資企業(yè)破產(chǎn)的法律界定。

6、BOT項(xiàng)目公司在中國(guó)境內(nèi)的籌資自主性受到限制。泛普軟件-建筑工程項(xiàng)目管理系統(tǒng)
中國(guó)《外資企業(yè)法》細(xì)則第二十六條對(duì)外國(guó)投資者的出資方式作了如下限定：外國(guó)投資者可以用可自由兌換的外幣出資，也可以用機(jī)器設(shè)備、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、專(zhuān)有技術(shù)等作價(jià)出資，由審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，也可以用從中國(guó)境內(nèi)其也外商投資企業(yè)獲得的人民幣利潤(rùn)出資。在現(xiàn)行法規(guī)條件下，項(xiàng)目公司在中國(guó)境內(nèi)通過(guò)募股、借貸、發(fā)信用債券等方法籌資幾無(wú)可能。

三、BOT實(shí)施之所以存在上述法律環(huán)境支撐不夠的問(wèn)題，可以歸結(jié)為我國(guó)現(xiàn)行利用外資法規(guī)沒(méi)有包容BOT方式的特殊性

首先BOT項(xiàng)目公司不同于一般的外商獨(dú)資（或控股）企業(yè)，表現(xiàn)在：泛普軟件-建筑工程項(xiàng)目管理系統(tǒng)
（1）BOT項(xiàng)目一次性投資量很大。BOT項(xiàng)目公司不僅需要具備較大的資本，而且必須在項(xiàng)目實(shí)施前對(duì)項(xiàng)目的預(yù)期收益和可能承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)作出足夠的估計(jì)而一般獨(dú)資企業(yè)對(duì)收益和風(fēng)險(xiǎn)的估計(jì)則沒(méi)有如此高的要求。投資者開(kāi)始時(shí)可能投入較少的資本，然后根據(jù)企業(yè)的發(fā)展情況決定是否增加投資、擴(kuò)大生產(chǎn)。泛普軟件-建筑工程項(xiàng)目管理系統(tǒng)
（2）BOT項(xiàng)目主要通過(guò)收取使用費(fèi)而獲取收益，其價(jià)格的確定涉及到社會(huì)各方面，因而極為復(fù)雜。而一般獨(dú)資企業(yè)通常以產(chǎn)品銷(xiāo)售獲取收益，其價(jià)格完全由供求關(guān)系確定。pmp
（3）BOT項(xiàng)目通常為社會(huì)公用事業(yè)，一般具有相對(duì)壟斷的地位。這給政府的管理帶來(lái)新的問(wèn)題。而一般獨(dú)資企業(yè)則不具備這一特點(diǎn)，除市場(chǎng)平等競(jìng)爭(zhēng)外無(wú)特殊制約要求。項(xiàng)目經(jīng)理博客
（4）BOT項(xiàng)目公司受長(zhǎng)期合同的約束，并在特許期結(jié)束后將整個(gè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓給國(guó)營(yíng)單位。這就給項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的各方面帶來(lái)一系列新問(wèn)題，時(shí)間跨度也很大，而一般獨(dú)資企業(yè)則無(wú)此問(wèn)題。泛普軟件-建筑工程項(xiàng)目管理系統(tǒng)
其資，BOT項(xiàng)目也不同于一般的外商承包工程。在一般工程承包方式中，承包商只負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)，而政府和其他單位負(fù)責(zé)融資和擁有建設(shè)項(xiàng)目。在BOT項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司必須發(fā)揮三方面的作用：（1）作為設(shè)計(jì)者、建設(shè)者和設(shè)備供應(yīng)者；（2）作為項(xiàng)目的發(fā)起人和股權(quán)投資者；（3）作為特許期內(nèi)項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)的擁有者和經(jīng)營(yíng)者。泛普軟件-建筑工程項(xiàng)目管理系統(tǒng)
上述差別均明了BOT項(xiàng)目的運(yùn)作既有一種政府行為的特征（即負(fù)責(zé)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)），又有一種企業(yè)行為的特征（即項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)自負(fù)盈虧），所以必須對(duì)有關(guān)的經(jīng)濟(jì)法律環(huán)境提出進(jìn)一步的要求。轉(zhuǎn)自泛普軟件-建筑工程項(xiàng)目管理系統(tǒng)
四、BOT方式在我國(guó)現(xiàn)行法律環(huán)境下尚難順利運(yùn)作，而我國(guó)法律法規(guī)的完備又是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，因此，適應(yīng)BOT的法律環(huán)境建設(shè)既要有中長(zhǎng)期的總體考慮，又要有近期應(yīng)急措施。

就長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，BOT方式的實(shí)施將在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相當(dāng)發(fā)達(dá)、法律體系充分完備的條件下進(jìn)行；就中期而言，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步完善化的過(guò)程中，BOT方式的實(shí)施可以按照專(zhuān)門(mén)頒布的BOT項(xiàng)目管理?xiàng)l例（或辦法）進(jìn)行；在目前條件下，推行BOT只能采用政府特許的方式，針對(duì)具體的BOT只能采用在政府簽署的協(xié)議或合同中明確各自權(quán)利和義務(wù)等法律關(guān)系。泛普軟件-建筑工程項(xiàng)目管理系統(tǒng)