實施工程保險制度提高工程建設管理水平

　　建筑業(yè)在實現工業(yè)、農業(yè)、國防和科學技術現代化進程中，在促進城鄉(xiāng)經濟統籌發(fā)展，全面建設小康社會中肩負著重要的歷史使命。在工程建設領域實施工程保險，是建筑業(yè)改革與發(fā)展到目前階段的必然選擇。

　　根據2004年度全國建設工程質量保險業(yè)務統計，僅去年一年，全國保險金額和責任限額已超過7445.2億元，保費收入14.5億元，賠付支出6.05億元，未決賠款8.01億元。

　　一、實施工程質量保險制度，是完善我國工程建設管理機制的重要措施之一

　　隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和逐步完善，近年來我國工程建設管理制度發(fā)生了很大變化：普遍實行了建設項目法人責任制和招投標制，啟動了投資體制改革和政府投資工程建設方式改革，普遍推行了工程量清單報價方式，在一些領域開始實施工程擔保制度，民營建筑企業(yè)和設計企業(yè)獲得較快發(fā)展?？梢哉f，在工程建設領域，市場配置資源的基礎性作用已經初步顯現。但是，不論從解決我國工程建設管理中存在的現實問題出發(fā)，還是從借鑒市場經濟國家成功做法出發(fā)，可以清楚地看到我國在信用體系建設方面仍處于薄弱環(huán)節(jié)。實踐

　　證明，保險市場是最敏感的市場主體信用衡量尺度之一，保險人是典型的理性經濟人，市場主體的管理團隊、財務狀況、技術研發(fā)、工作業(yè)績等方面的表現都會及時、準確地在保險市場上得到反映，從而影響著市場的選擇，這也是近年來保險（特別是責任保險）廣泛介入公共管理和社會生活各個領域的原因。因此，為了進一步推進我國工程建設管理體制的市場化改革，推行工程質量保險制度就顯得十分必要和迫切。

　　在發(fā)達國家和地區(qū)，工程擔保和工程保險是工程風險管理的主要方法。特別是國際咨詢工程師聯合會（FIDIC）將其列入施工合同條件后，工程保險制度在許多國家都迅速發(fā)展起來。即使是在發(fā)展中國家，工程擔保和工程保險也是工程風險管理的基本做法，據我們實地考察，阿爾及利亞、巴基斯坦、孟加拉三國雖然經濟和社會發(fā)展水平較低，建設資金嚴重短缺，但不論是房屋建筑還是基礎設施工程，業(yè)主都在招標文件和合同條件中明確要求承包企業(yè)必須購買工程保險，不買保險不準開工。工程質量保證保險在法國、西班牙、意大利、芬蘭、比

　　利時以及日本等國得到廣泛的應用，在美國、加拿大、英國、德國的一些州（省、郡）也有開展，近幾年國內的一些商品住宅項目也進行了這方面的嘗試。

　　當前，在我國推行工程質量保險將會起到以下幾個方面的作用：

　?。ㄒ唬┮?guī)避工程技術風險。進入二十世紀九十年代以來，我國建筑業(yè)生產力得到了迅速發(fā)展，施工能力不斷提高，完全依靠自己的力量建成了一大批大型工程項目。其中相當一部分工程突破現行技術標準，超大、超長、超高、超深、超厚結構不斷涌現，新技術，新工藝層出不窮，技術風險突出，對確保工程質量提出了新的挑戰(zhàn)。各類風險時時刻刻伴隨著建設工程的全過程。如何認識、評估、避免和控制建設過程中的風險，是建設參與各方以及貸款銀行面臨的大課題。當前，在工程管理研究領域，工程風險管理作為一個新興學科受到工程界高度

　　重視。按照風險管理的一般原理，在做好"避免風險、控制風險"等環(huán)節(jié)工作的基礎上，"風險轉移"措施之一的"保險"也是建設工程技術風險管理的重要政策。有了工程保險，就為新技術的應用提供了財務上的安全保障。最近幾年發(fā)生的幾起重大工程事故，因為有了工程保險，使得建設單位保證了財務穩(wěn)定，并很快恢復了建設。

　?。ǘ┩七M政府職能的轉變。我國長期實行計劃經濟體制，政府包辦經濟和社會生活的所有事務，導致人們習慣

　　于有了問題找政府，找市長，傾向于通過行政途徑，而不是法律途徑和市場途徑解決問題。在發(fā)達國家，一旦發(fā)生突發(fā)事件或重大災害事故，在經濟補償方面，人們首先想到的是保險公司，保險業(yè)對恢復經濟，保障人民安全，維護國家穩(wěn)定起著舉足輕重的作用。而在我國，一旦發(fā)生重大災害事故，人們很少會想到發(fā)揮保險的作用，而是主要依靠財政支持、優(yōu)惠政策和社會救濟等方式來彌補損失。因此，要轉變政府職能，減少對企業(yè)經營活動的直接干預，擺脫工程質量直接責任者的角色，首先就要構筑一個以市場力量為基礎的工程質量保證新

　　機制，為百姓提供一個解決問題新的有效途徑，否則，政府職能轉變將無從談起。

　　（三）規(guī)范市場秩序。從上世紀九十年代中期我國就開始了整頓市場秩序的一系列行動，取得了一定的成效，同時，各級主管部門也認識到整頓市場秩序必須要從制度入手，從構建長效機制入手，必須要建立起以經濟手段、法律手段為主，輔之以必要的行政手段的新機制。實踐證明，一個好的機制應該是運行成本最低、操作最簡便、以利益制衡為主要特征的運作體系，工程擔保與保險就是這一機制中的重要措施。在工程擔保與保險機制下，優(yōu)勝劣汰這一競爭法則得以充分發(fā)揮作用：那些隊伍管理素質低、業(yè)績差、事故頻發(fā)的企業(yè)和執(zhí)業(yè)人員，

　　將因高額的保險費或根本找不到保險人而自動退出市場，那些素質好、業(yè)績好的企業(yè)和執(zhí)業(yè)人員則可為同樣的保險標的支付較少的保險費用，從而獲得快速發(fā)展。

　　正是基于上述認識，最近幾年，上海、北京、廈門、深圳、大連等地建設主管部門和保險監(jiān)督管理部門密切合作，自覺地進行了一系列的研究探索，積極探討在我國實施工程質量保險制度的途徑和方法。一些大專院校還設置了工程風險與保險的專門研究機構，開設了專業(yè)課程。人保、平安、太保等幾大保險公司也在籌劃成立專門的工程保險部門，培育和開拓工程保險市場。

　　在這一過程中，我部會同保監(jiān)會做了大量基礎性工作。2002年10月，時任國務院副總理的溫家寶同志就工程保險市場的培育和規(guī)范問題做出批示，要求建設部和保監(jiān)會研究解決。從那以后，建設部和保監(jiān)會就工程保險問題多次組織專家研討和進行課題研究，組織考察學習，充分了解國外情況，認真分析國內開展這項工作的條件，并形成了多種方案。在此期間，重要的是通過不同層次、不同范圍的研究和討論，在工程建設系統宣傳了工程保險制度，增強了保險意識，普及了保險知識，為今后推行工程保險制度打下了思想基礎。

　　二、《意見》為在我國實施工程質量保險提供了一個基本制度框架

　　這份由建設部和保監(jiān)會聯合頒發(fā)的文件，是一份指導性文件，旨在為各地推行工程質量保險工作提出一個基本制度框架。主要包括這樣一些內容：

　　（一）明確了工程保險的種類。包括建筑工程一切險、安裝工程一切險、工程質量保證保險和相關職業(yè)責任保險等。其中，建筑工程一切險、安裝工程一切險在我國已有多年的實施經驗，特別是近幾年，國內大型工程基本都投保了這一險種；職業(yè)責任保險有設計責任險、監(jiān)理責任險等；質量保證保險主要為工程竣工后一定期限內出現的主體結構問題和滲漏問題等提供風險保障，是一個新險種。

　?。ǘ┟鞔_了投保的項目類型和投保主體。大型公共建筑和地鐵等地下工程建設期間技術風險突出，建設單位應積極投保建設工程質量保險。商品房的質量直接關系到使用人的切身利益，開發(fā)單位以及施工單位應積極投保建設工程質量保證保險，確保其竣工驗收十年內的主體結構和主要使用功能質量。上述工程的勘察單位、設計單位、監(jiān)理單位、施工圖審查機構、工程質量檢測機構等應積極投保相應的責任保險。

　　（三）鼓勵一攬子投保。鑒于各種保險的受益人不盡相同，眾多保險合同形成的合同關系比較復雜，工程一旦出險，索賠工作將極為復雜，因此，鼓勵建設單位（或開發(fā)單位）牽頭，就建設工程項目統一投保，盡量簡化合同關系。

　?。ㄋ模┍ｋU公司要參與工程管理。保險公司對投保的工程項目，可委托有建設主管部門頒發(fā)資質的工程監(jiān)理單位、工程質量檢測單位、經建設主管部門認定的施工圖審查機構對建設工程施工圖設計文件和施工過程進行檢查，或進行技術風險分析和評估。這其中，工程監(jiān)理單位無疑將在工程風險管理中扮演非常重要的角色。

　?。ㄎ澹嵭匈M率差異化。工程質量保證保險費率應逐步實行差別費率和浮動費率，根據項目規(guī)模、技術復雜程度、施工單位業(yè)績、項目管理水平等確定每個項目的保險費率。

　　（六）保險產品和保險條款由各保險公司自行開發(fā)。保險條款既要符合國際慣例，又要適應我國基本建設規(guī)模大、地區(qū)發(fā)展不平衡的實際情況。據我們了解，保險行業(yè)協會及幾大保險公司目前都在研究制定具有各自特色的工程質量保險條款。

　　三、立足國情，不斷探索，完善工程質量保險制度

　　完善法律、法規(guī)，建立法定工程質量保險制度。根據國外的經驗，工程質量保險的普遍實施需要法律支撐。保險的基本原理是大數法則，基數越大，概率越小，即必須有足夠多的參與者，才能保證這一體系運行下去。所以必須通過立法，確保所有符合條件的工程項目都投保相應的保險。汽車保險、醫(yī)療事故責任險、航空險等無不是如此，例如《旅行社管理條例》的出臺促進了旅行社責任保險的開辦，《醫(yī)療事故處理條例》的頒布促進了醫(yī)療責任保險的發(fā)展。目前，在《建筑法》修訂稿中已對執(zhí)業(yè)人員的職業(yè)責任險、商品住宅的工程質量保證

　　保險等做出了相應規(guī)定，在下一步的工作中，應使這一精神得到最終的貫徹實施。

　　各地要根據本地實際制定實施細則。在我國實施工程質量保險制度，動力來自于工程項目，如何實施，如何完善，也主要由基層主管部門、項目參與者和有關的保險公司在實踐中探索。據我們所知，上海、北京、廈門、深圳等地都在結合本地實際制定具體的實施辦法。如上海在探索共投體、共保體的機制，北京已在奧運工程中普遍推行了工程保險，廈門已提出了地方分公司的條款，并在發(fā)揮保險中介方面進行了探索，深圳則欲在政府投資工程項目上進行必要的試點。鑒于工程質量保險工作涉及面廣，操作難度大，市場需求程度不同，不可能

　　要求全國各地維持一樣的進度和水平。在保持大框架一致的前提下，必須充分發(fā)揮各地建設主管部門和保險監(jiān)管部門的積極性、主動性，在實踐中不斷探索推進。

　　推行工程保險，政府投資工程應先行。近年來，每年全社會固定資產投資總額超過5萬億元，其中政府投資建設項目占85%以上。政府投資工程多屬于大型基礎設施工程、大型公共建筑，技術風險相對較高，應積極投保工程保險。

　　開展國際交流，借鑒國外經驗。英國、美國、法國、瑞士等都有著悠久的工程保險歷史，這些國家的保險公司、保險中介機構、風險評估管理機構也都積累了豐富的經驗，我們要通過廣泛的交流學習，盡快形成一套既與國際慣例相吻合，又具有中國特色的包括保險條款、保險中介與承保、風險管理、保險理賠在內的規(guī)定和做法。

　　各地要把人才培訓工作作為推進工程保險工作的重要措施來抓。工程保險需要的是既懂工程，又懂保險的復合型人才，因此，要重點抓好對工程監(jiān)理單位、審圖機構、檢測機構保險知識的培訓。目前，我們還正在組織專家編寫《工程質量保險實施指南》，以期對各地開展工程質量保險工作給予指導和幫助。

　　此外，為了積累工程質量保險信息，精算保險費率，同時，也對工程質量管理工作提供精確的數據，我們還擬會同有關部門建立工程質量保險信息中心，負責收集、分析出險的信息，共同推動工程技術風險評級體系的建立。

　　推行建設工程質量保險制度是對我國現行工程質量管理制度的一次補充和完善，工程保險制度的實施將給我國工程建設管理機制帶來變革，我們要以高度的責任感和創(chuàng)新精神，大膽實踐，積極穩(wěn)妥地全面推進這一制度。

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