對政府投資項目實行“代建制”的解析

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■何謂“代建制”  

　　2004年7月16日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于投資體制改革的決定》，其中第三部分就政府投資項目明確了“代建制”概念：對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行“代建制”，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實施，嚴(yán)格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位?！蛾P(guān)于投資體制改革的決定》為政府投資的非經(jīng)營性項目的建設(shè)實施指明了方向，符合市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的客觀趨勢。  

　　政府投資項目的分類范圍  

　　政府投資工程按照工程的性質(zhì)，可以分為非經(jīng)營性（公益性）政府投資工程和經(jīng)營性政府投資工程。  

　　非經(jīng)營性（公益性）政府投資工程，是指政府投資的公益性項目及無經(jīng)濟(jì)回報的項目，如園林綠化、城市道路橋涵（指不收費的）、學(xué)校、醫(yī)院、圖書館、科技館、博物館等公益性項目以及黨政機(jī)關(guān)辦公設(shè)施、司法機(jī)構(gòu)設(shè)施等無經(jīng)濟(jì)回報的項目。  

　　經(jīng)營性政府投資工程，是指政府投資的可有一定經(jīng)濟(jì)回報的工程項目或者獲得政府特許經(jīng)營權(quán)的項目，如供水、供氣、供熱、垃圾污水處理和經(jīng)批準(zhǔn)可收費的道路、橋梁、隧道等。  

　　政府投資工程的建設(shè)方式  

　　建設(shè)部、發(fā)改委等五部委《關(guān)于加快建筑業(yè)改革與發(fā)展的若干意見》規(guī)定，對政府投資工程建設(shè)方式，改革的核心是建立權(quán)責(zé)明確、制約有效，專業(yè)化、社會化、市場化的建設(shè)項目組織實施方式。有條件的地方也可以成立由專業(yè)技術(shù)人員組成的專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)政府投資工程項目的建設(shè)。  
　 
　　對非經(jīng)營政府投資工程，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)選擇具有項目管理能力的企業(yè)組織實施，竣工驗收后移交給使用單位。  

　　經(jīng)營性政府投資工程項目的組織形式  

　　對于經(jīng)營性政府投資工程，建質(zhì)〔2005〕119號規(guī)定，進(jìn)一步健全項目法人責(zé)任制，積極采取工程總承包或工程項目管理等方式組織項目建設(shè)。項目法人、建設(shè)單位和各類建設(shè)企業(yè)，按照合同約定對工程質(zhì)量、工期和造價承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。  

　　項目法人責(zé)任制即是項目法人對工程項目的策劃、資金籌措、建設(shè)實施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值增值等，實行全過程負(fù)責(zé)。項目法人也可以委托專業(yè)化的項目管理公司承擔(dān)項目的組織實施，實行市場化、社會化、專業(yè)化的管理運作。  

　　■代建單位與工程項目管理企業(yè)的區(qū)別  

　　目前，在一些關(guān)于“代建制”辦法中都規(guī)定，代建期間，代建單位按照合同約定代行項目建設(shè)的投資主體職責(zé)，即代建單位作為項目法人。200號文的工程項目管理單位是作為業(yè)主代表或業(yè)主的延伸，對項目進(jìn)行專業(yè)化管理，工程項目管理單位不能代行業(yè)主的職責(zé)。  

　　■“代建制”與工程總承包模式的區(qū)別  

　　工程總承包是指從事工程總承包的企業(yè)受業(yè)主委托，按照合同約定對工程項目的勘察、設(shè)計、采購、施工、試運行（竣工驗收）等實行全過程或若干階段的承包?？偝邪髽I(yè)要按照合同約定，對工程項目的質(zhì)量、工期、造價全面等向業(yè)主負(fù)責(zé)。  

　　工程總承包企業(yè)可以將部分工作分包給分包企業(yè)，分包企業(yè)只對總承包企業(yè)負(fù)責(zé)，分包企業(yè)與業(yè)主沒有合同關(guān)系。  

　　“代建制”是一種制度，工程總承包是一種承建方式。兩者不能混為一談。  

　　“代建制”的核心是代建單位按照合同約定代理項目建設(shè)的主體職責(zé)，即作為項目法人。  

　　工程總承包是對工程的整體承包，總承包企業(yè)不具備項目法人地位。  

　　■工程項目管理與工程監(jiān)理的區(qū)別  

　　在工作內(nèi)容方面的區(qū)別。從工作內(nèi)容上講，工程監(jiān)理是工程項目管理的重要組成部分，但不是項目管理的全部。工程監(jiān)理是對施工階段的質(zhì)量、進(jìn)度、費用、安全等方面的監(jiān)督管理，這在《建筑法》等法律法規(guī)中已作了明確規(guī)定。而工程項目管理的工作內(nèi)容包括可行性研究、招標(biāo)代理、造價咨詢、工程監(jiān)理和勘察設(shè)計、施工的管理等方面。在法律責(zé)任方面的區(qū)別。從目前的法律關(guān)系上講，對規(guī)定的某些工程項目（如國家投資項目、影響人民財產(chǎn)安全的項目）施工階段的監(jiān)理是強(qiáng)制的，其法律責(zé)任也是明確的；而工程項目管理是政府提倡和鼓勵的一種管理方式，項目管理的內(nèi)容及深度要求可在合同中約定，明確責(zé)任，因此兩者的法律地位和責(zé)任是不同的。