時評：科學規(guī)劃和有效約束可避免鬼城產(chǎn)生

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遵循城市發(fā)展規(guī)律避免新城變“空城”

近年來，各城市新城新區(qū)建設熱的同時，也出現(xiàn)了大量的空城、鬼城。據(jù)國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心調(diào)查顯示，90%的中國地級市正在規(guī)劃新城新區(qū)。城市的盲目擴張造成了資源的嚴重浪費，正因如此，9月末國土部下發(fā)《關于推進土地節(jié)約集約利用的指導意見》中明確，除因中心城區(qū)功能過度疊加、人口密度過高或規(guī)避自然災害等原因外，不得設立城市新區(qū)。

如果說空城的產(chǎn)生是房地產(chǎn)黃金十年和土地城鎮(zhèn)化的產(chǎn)物，那隨著從土地城鎮(zhèn)化到以人為本的新型城鎮(zhèn)化的邁進，未來新城新區(qū)的建設也應該向更健康可持續(xù)的方向發(fā)展。那么，未來的新城建立該如何避免空城的出現(xiàn)?

科學規(guī)劃和有效約束可避免鬼城產(chǎn)生

毋庸置疑，在新城新區(qū)建立之初對其規(guī)劃應具有前瞻性。受訪專家普遍認為，規(guī)劃藍圖應考慮到城市的產(chǎn)業(yè)特點，同時對各項設施、用地、空間環(huán)境做統(tǒng)一的安排。新城建設不可狂飆突進，應遵循規(guī)劃，逐步建設。新城也需要成長期，人為大手筆地加速建設，只能違背城市化的發(fā)展規(guī)律，導致空城、鬼城的尷尬結(jié)局。

“在科學的規(guī)劃確定下來之后還要有法律作支撐，不能隨意更改，將‘一張藍圖做到底’。”國務院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部研究員張立群認為，城市發(fā)展必須要抓好規(guī)劃，科學的規(guī)劃對于提高城市發(fā)展水平至關重要，全國的各個城市群以及城市的規(guī)劃要將眼光放長遠，要廣泛征求所在地的各方意見，反復修改。

中國國際經(jīng)濟交流中心研究部副研究員馬慶斌認為，盲目的規(guī)劃將造成空城現(xiàn)象，新城應引導人口和產(chǎn)業(yè)遷移，需要合理規(guī)劃而不是透支未來。中國城鎮(zhèn)化發(fā)展很快，要為城市功能升級和產(chǎn)業(yè)做大做強預留空間。明確城市的整體戰(zhàn)略規(guī)劃和定位，才能做好城市的長足發(fā)展。

“最重要的問題是城鎮(zhèn)化應該讓市場發(fā)揮更重要的作用，城市建設也是，若仍按照以前的政績考核或者經(jīng)濟發(fā)展模式，那么新城還會繼續(xù)出現(xiàn)。”馬慶斌強調(diào)，中央近期出臺的地方債約束機制，將會對城市發(fā)展起到結(jié)構(gòu)性的變化作用，這將能更好地約束地方政府在征地賣地過程中的債務問題。一旦把地方政府和商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)項目剝離開后，新城鬼城就不會出現(xiàn)這么多了。

同時，為貪大求快、追求政績而盲目造城也是地方政府樂于建新城的原因之一。對此，中央也在改革對官員的考核方式，未來不以“GDP”論英雄的改革理念將減少因政績沖動而建起的新城新區(qū)。

新城應是產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效的新平臺

而讓新城有內(nèi)容，最重要的便是以產(chǎn)業(yè)來支撐，專家普遍認為，做好產(chǎn)、城、人的協(xié)調(diào)發(fā)展至關重要。

智綱智庫資深研究員王放認為，未來城市將朝兩個方向發(fā)展，一種是宜居城市的升級版，新城要在完善各類基礎設施的基礎上，向更加宜居和幸福的城市方向發(fā)展，這就需要讓市民的現(xiàn)實問題在新區(qū)內(nèi)得到解決，比如養(yǎng)老、兒童教育的需求。

其次，王放認為新城還應該是產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升效的新平臺。她進一步解釋道，新城要告別房地產(chǎn)新城的發(fā)展模式，就一定要考慮產(chǎn)、城、人的融合。一個城市經(jīng)濟發(fā)展的競爭力，取決于產(chǎn)業(yè)集群或者主導產(chǎn)業(yè)在一定范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈條上所處位置，產(chǎn)業(yè)集群強，對產(chǎn)業(yè)上下游和人口吸附，規(guī)模就很強，人口規(guī)模也能做出來。產(chǎn)業(yè)瀕臨淘汰，自然不能吸引人口和留住人口的新城原動力。新城的發(fā)展要有全新的理念來引導，如何用新城的空間完成產(chǎn)業(yè)集群，做強產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，吸引人群值得思考。

值得警惕的是，新城對于產(chǎn)業(yè)的選擇要在遵從市場規(guī)律的前提下進行。馬慶斌表示，產(chǎn)業(yè)與城市的比較優(yōu)勢相結(jié)合，政府來引導，將指揮棒交給市場，才會有合適的就業(yè)機會進而吸納人口，做到產(chǎn)、城、人的協(xié)調(diào)發(fā)展，新城才會熙熙攘攘。一旦政府有悖于規(guī)律盲目造城，超越城市發(fā)展規(guī)律。那么，即使有產(chǎn)業(yè)也是假產(chǎn)業(yè)，比如，一些地方政府靠砸錢推動的產(chǎn)業(yè)只能曇花一現(xiàn)。市場選擇出來的產(chǎn)業(yè)和政府砸錢的產(chǎn)業(yè)是不同的。

“如果說僅僅搞城市化，只是做房地產(chǎn)市場開發(fā)建一些住宅來吸引人住，在沒有產(chǎn)業(yè)支撐的市場環(huán)境下也是不可行的。如果產(chǎn)業(yè)和新城之間不能夠?qū)崿F(xiàn)城市、資本、產(chǎn)業(yè)與人口的協(xié)調(diào)發(fā)展，不僅僅或造成城市交通負荷加重，也可能最終導致‘空城’的現(xiàn)象發(fā)生。”同策咨詢研究部總監(jiān)張宏偉接受本報記者采訪時提到，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化要同步推進，也就是城鎮(zhèn)化過程中要切實實現(xiàn)“產(chǎn)城融合”，依靠產(chǎn)業(yè)的發(fā)展支持城市的建設，同時城市的基礎設施配套反過來促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級。

向成熟新城“取經(jīng)”

“之前建新城最大的推動力是城市運營商，一般是政府的城投公司或者市場化的企業(yè)來充當這一角色。通過建公園美化環(huán)境，以房地產(chǎn)的模式賣住宅，最后難免從賣地進而逐漸形成‘空城’。因為這種模式無法給新城導入產(chǎn)業(yè)和完善公共配套。”王放認為，未來城市要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)運營商和生活配套服務商的角色。如今，我們就要思考如何通過發(fā)揮市場化的力量幫助城市在產(chǎn)業(yè)鏈條的發(fā)展上發(fā)揮優(yōu)勢，做產(chǎn)業(yè)運營商的新生力量。目前中國很多產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)的問題是處于低端環(huán)節(jié)，需要填補高端環(huán)節(jié)，提高附加值，做大產(chǎn)業(yè)集群。

對于成功的新城新區(qū)都具備了哪些條件和因素，國務院發(fā)展研究中心東方文化與城市發(fā)展研究所副所長黃斌，總結(jié)出了以下四條：

一是新城建設的時機正好是老城區(qū)進入到郊區(qū)化發(fā)展階段的時間節(jié)點，部分功能開始主動地向外疏散，由于新城的建設，解決了城市發(fā)展的階段性重大問題，比如人口疏散、產(chǎn)業(yè)升級、承載力提升等。

二是新城新區(qū)具有一定的自立能力，能夠?qū)崿F(xiàn)職住大體平衡。這需要準確的產(chǎn)業(yè)定位，一般而言，發(fā)展獨立性較強的科技新城、開發(fā)區(qū)新城較容易成功，而居住新區(qū)新城、次中心往往問題很多，因為如果沒有產(chǎn)業(yè)，或者產(chǎn)業(yè)和中心城存在競爭而難以發(fā)展，新城新區(qū)將更有可能成為老城的睡城，進一步惡化城市病(比如北京天通苑)。

三是新城新區(qū)要么最好有原有城鎮(zhèn)基礎，要么是在交通節(jié)點形成的TOD新城(交通導向新城)，這樣圍繞傳統(tǒng)城鎮(zhèn)中心，配套服務是成熟的，圍繞交通樞紐也會形成區(qū)域性的配套服務設施(如大型超市、奧特萊斯等)，有助于通過市場力量先期配置生活性服務業(yè)。而指望新城本身去培育生活服務業(yè)，生活服務業(yè)的發(fā)展一定需要人口聚集的基礎，那就陷入惡性循環(huán)。

四是好的新城新區(qū)還應該有自己獨特的文化和空間意向。大多數(shù)的新城之所以人氣不旺，除了就業(yè)不方便、服務不便利以外，沒有自己的文化和空間認同，缺乏城市品牌也是很重要的原因。

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