[寧夏]地下綜合管廊 未來城市主動脈

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2015年7月28日，李克強總理在國務院常務會議上說：“一場暴雨，就會引發(fā)市民們戲稱的‘看海’現(xiàn)象，這還是在一些大城市。”為此要建設地下綜合管廊，提高城市安全水平和城鎮(zhèn)化發(fā)展質量，打造經(jīng)濟發(fā)展新動力。近日，國務院辦公廳印發(fā)了《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》，明確提出在36個大中城市開展地下綜合管廊試點工程，全面部署推進城市地下綜合管廊建設工作，其中要求“編制專項規(guī)劃”、“劃定建設區(qū)域”等十項具體措施尤為引人關注。

8月6日，銀川市召開市政府第37次常務會議。

會議研究了關于成立銀川市地下綜合管廊投資建設管理有限公司等有關事宜，會議指出，銀川市城市規(guī)模適度，建成區(qū)面積143平方公里，可以綜合正在進行的舊城改造和新區(qū)建設有序開展綜合管廊建設，逐步構建銀川市地下綜合管廊架構。銀川市金鳳區(qū)南、北部、西夏區(qū)中部及濱河新區(qū)所處地域為近年來城市發(fā)展的主要區(qū)域，擬建地下綜合管廊所在道路涉及老舊管網(wǎng)改造、入地及新建區(qū)域路網(wǎng)、配套基礎設施。會議同意在市屬國有獨資企業(yè)銀川市市政建設綜合開發(fā)有限公司的基礎上，籌建銀川市地下綜合管廊投資建設管理有限公司，即“銀川市市政建設和綜合管廊投資建設管理有限公司”，實行“政府主導、住建牽頭、企業(yè)運作”的管理運行模式。由于地下綜合管廊建設造價較高，初期投入較大，會議決定通過PPP市場化手段，鼓勵社會資本參與綜合管廊設施的建設和運營，引導有條件的大型企業(yè)參與投資，實現(xiàn)投資主體社會化。

從全國看，目前至少有近70個城市啟動了地下綜合管廊建設項目，“先地下，再建設”、“先規(guī)劃，后建設”已形成共識。值得思考的是，在全國地下管廊或地下空間大規(guī)模建設的同時，我們應多學習借鑒，交流互通，運用科學的方法推進地下綜合管廊建設。

視野 國外建設經(jīng)驗借鑒

雖然地下綜合管廊在國內還是個新鮮詞，但在一些西方發(fā)達國家已經(jīng)有超過百年的歷史。法國大文豪雨果的《悲慘世界》里，就有對巴黎地下錯綜復雜的下水道系統(tǒng)詳細描述。

世界上最早的綜合廊道出現(xiàn)在巴黎，始建于1883年，是以排放雨水和污水為主的重力流管線系統(tǒng)，管網(wǎng)縱橫，排污口、蓄水池眾多。后來，通過在管網(wǎng)內部鋪設供水管、煤氣管、通信電纜、光纜等，進一步提高了管網(wǎng)的利用效能。

1893年，德國漢堡開始在街道兩側人行道下建設綜合管廊，收容煤氣管和自來水管。20世紀50年代，德國每個城市都通過立法，對地下管道建設進行管理，成立公共工程部，負責系統(tǒng)的規(guī)劃、建設與監(jiān)管。

從國際經(jīng)驗來看，一個城市完善的地下綜合管廊還有很多用武之地，包括垃圾的真空傳輸也可以在地下完成，例如日本在管廊中留一個空間，從這里把垃圾自動送到垃圾處理廠。地下管廊甚至可以作為一個地下物流系統(tǒng)，比如將蔬菜通過地下管廊從郊區(qū)運往市中心，在一線城市可以大幅降低物流成本。

新加坡 前期制訂詳細規(guī)劃

據(jù)《海峽時報》2013年《走向地下》的圖表報道，新加坡對地下空間的開發(fā)利用是有詳細規(guī)劃設計的：地表以下20米內，建設供水、供氣管道；地下15米至地下40米，建設地鐵站、地下商場、地下停車場和實驗室等設施；地下30米至地下130米，建設涉及較少人員的設施，比如電纜隧道、油庫和水庫等。

此外，新加坡有嚴格的規(guī)劃許可制度。新加坡規(guī)劃制訂與實施由市區(qū)重建局負責，城市規(guī)劃方案的通過需要經(jīng)過專業(yè)團隊提出規(guī)劃草案、廣泛征求意見、國會審議、公開發(fā)布四個程序。城市規(guī)劃方案經(jīng)國會通過具有法律效力，城市規(guī)劃專家做出的規(guī)劃能夠較好地執(zhí)行，這也使新加坡極少出現(xiàn)反復開挖路面的“馬路拉鏈”問題。

日本 提升城市綜合功能

建設供排水、熱力、燃氣、電力、通信、廣電等市政管線集中鋪設的地下綜合管廊系統(tǒng)（日本稱“共同溝”），已成為日本城市發(fā)展現(xiàn)代化、科學化的標準之一。

早在上世紀20年代，日本首都東京市政機構就在市中心九段地區(qū)的干線道路下，將電力、電話、供水和煤氣等管線集中鋪設，形成了東京第一條地下綜合管廊。此后，1963年制定的《關于建設共同溝的特別措施法》，從法律層面規(guī)定了日本相關部門需在交通量大及未來可能擁堵的主要干道地下建設“共同溝”。目前，國土交通省下屬的東京國道事務所負責東京地區(qū)主干線地下綜合管廊的建設和管理，次干線的地下綜合管廊則由東京都建設局負責。

如今已投入使用的日比谷、麻布和青山地下綜合管廊是東京最重要的地下管廊系統(tǒng)。采用盾構法施工的日比谷地下管廊建于地表以下30多米處，全長約1550米，直徑約7.5米，如同一條雙向車道的地下高速公路。由于日本許多政府部門集中于日比谷地區(qū)，須時刻確保電力、通信、供排水等公共服務，因此日比谷地下綜合管廊的現(xiàn)代化程度非常高，它承擔了該地區(qū)幾乎所有的市政公共服務功能。

于上世紀80年代開始修建的麻布和青山地下綜合管廊系統(tǒng)同樣修建在東京核心區(qū)域地下30余米深處，其直徑約為5米。這兩條地下管廊系統(tǒng)內電力電纜、通信電纜、天然氣管道和供排水管道排列有序，并且每月進行檢修。其中的通信電纜全部用防火帆布包裹，以防出現(xiàn)火災造成通信中斷；天然氣管道旁的照明用燈則由玻璃罩保護，防止出現(xiàn)電火花導致天然氣爆炸等意外事故。這兩條地下綜合管廊已相互連接，形成了一條長度超過4公里的地下綜合管廊網(wǎng)絡系統(tǒng)。

地下綜合管廊系統(tǒng)不僅解決了日本城市交通擁堵問題，還極大方便了電力、通信、燃氣、供排水等市政設施的維護和檢修。此外，該系統(tǒng)還具有一定的防震減災作用。1995年日本阪神大地震期間，神戶市內大量房屋倒塌、道路被毀，但當?shù)氐牡叵戮C合管廊卻大多完好無損，這大大減輕了震后救災和重建工作的難度。

分析

開掘管廊市場尚需細化制度設計

建立社會資本盈利模式是關鍵，制定城市規(guī)劃、技術標準等也很重要

國務院辦公廳日前出臺《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），《指導意見》要求，到2020年，要建成一批具有國際先進水平的地下綜合管廊并投入運營，鼓勵由企業(yè)投資建設和運營管理地下綜合管廊。

地下管廊投資巨大，將帶來多大市場和哪些商機？如何吸引社會資本參與建設和社會資本的投資回報？這些都成為業(yè)界關注的焦點。同時，建設地下管廊牽涉市政規(guī)劃、社會資本在參與地下管廊建設時除了需要保持財務平衡，還要迎接城市規(guī)劃、建設施工、新區(qū)發(fā)展等諸多挑戰(zhàn)。

能開啟萬億市場？

以每年建設8000公里管廊和每公里管廊造價1.2億元估算，地下綜合管廊每年能帶動1萬億元的投資；塑料管材類、施工建設類、附屬工程、管網(wǎng)信息監(jiān)控運營等行業(yè)受關注。

作為城市基礎設施，地下管廊能夠在土地、減少工程開挖、便于維護、降低管網(wǎng)漏損率等方面有效節(jié)約社會成本。同時，建設地下管廊也需要大量的資金投入。

對此，住建部部長陳政高在今年表示，以每年建設8000公里管廊和每公里管廊造價1.2億元估算，地下綜合管廊每年能帶動1萬億元的投資。

而據(jù)業(yè)內專家測算，地下管廊分為廊體和管線兩部分，每公里廊體投資大約8000萬元，管線大約4000萬元，總造價為每公里1.2億元。因此，到2020年地下管廊將有8736億元的市場空間。

“地下管廊將是未來一段時間重要投資主題。”中金公司報告顯示，在經(jīng)濟面臨較大下行壓力、部分傳統(tǒng)領域投資趨于飽和的背景下，地下管廊正在成為穩(wěn)增長的新著力點，政策力度明顯加大。初步估算，未來年投資額有望達到4000億元~6000億元。

雖然各方對市場大小的預判存在一定差異，但是巨大的市場空間已經(jīng)展露。一些行業(yè)面臨的機遇開始呈現(xiàn)。有業(yè)內人士表示，從短期來看，由于地下管廊還處于起步和培育階段，實際進展可能不會太快。但是塑料管材類、施工建設類、附屬工程、管網(wǎng)信息監(jiān)控運營等行業(yè)都受到業(yè)界關注。

針對管廊建設，一些企業(yè)也已經(jīng)做好準備。北控水務常務副總裁李力表示，地下管廊建設符合城市基礎設施建設和管理的發(fā)展方向，能夠有效降低社會成本，企業(yè)也為此做了積極準備。

建立盈利模式是關鍵

與國外一般由政府投入地下管廊建設不同，我國如何建立起社會資本參與的盈利模式、讓建設管廊的企業(yè)實現(xiàn)財務平衡才是解決資金來源的重點。

如何能夠在將地下管廊建設成符合標準、降低社會成本的基礎設施的同時，社會資本也能參與其中并獲得一定收益，成為政府和社會資本面臨的問題。

《指導意見》明確要創(chuàng)新投融資模式，推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式，通過特許經(jīng)營、投資補貼、貸款貼息等形式，鼓勵社會資本組建項目公司參與城市地下綜合管廊建設和運營管理。

建設地下管廊已經(jīng)在一些地方開展實踐。據(jù)了解，今年4月，財政部會同住建部確定包頭、沈陽、蘇州、廈門、海口等10個試點城市，中央財政投入34億元，計劃3年內投入102億元以上引導地方建設試點，拉動社會資本投資約176億元，地方政府投資70億元。今后，中央財政將繼續(xù)通過現(xiàn)有渠道統(tǒng)籌安排資金予以支持。

但是，相比于巨大的一次性投入來說，國家和地方政府投入的資金畢竟有限。與國外一般由政府投入地下管廊建設不同，我國如何建立起社會資本參與的盈利模式、讓建設管廊的企業(yè)實現(xiàn)財務平衡才是解決資金來源的重點。

對此，李力表示，如果每公里管廊建設費用為1億元，10公里管廊建設需求資金為10億元，按照每年8%投資回報，就需要8000萬元的費用。一般情況下僅依靠管線的入廊費和日常維護費的收入，難以做到財務平衡。

技術、成本、發(fā)展情況要明晰

技術應用要充分考慮地質、水文、地上地下空間環(huán)境條件的影響；新區(qū)建設往往和招商引資進度、成效相關，如果新區(qū)前幾年入駐企業(yè)較少，管廊建成也難以有管線納入建設地下管廊對成本、技術、管理都提出新要求。《指導意見》明確，推進地下綜合管廊主體結構構件標準化，積極推廣應用預制拼裝技術，提高工程質量和安全水平，同時有效帶動工業(yè)構件生產(chǎn)、施工設備制造等相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

對此，中冶京誠工程技術有限公司副總經(jīng)理李躍飛表示，城市地下綜合管廊工程技術包括結構、電氣、通訊、消防、監(jiān)控、通風、排水、管線等多方面，技術應用要充分考慮地質、水文、地上地下空間環(huán)境條件的影響。

他建議，鼓勵各參建單位、科研院所，在結構類型、配套附屬設施、工程材料、施工工法、運營管理等各方面開展技術創(chuàng)新及應用。同時，加強監(jiān)督，做好新技術評定和試驗工作。“地下結構工程一旦有質量問題，往往處理難度大，成本高；管廊內管線一旦漏氣、漏電，關鍵配套技術故障等均可能造成巨大影響。要進行技術應用前的評定和試驗工作，規(guī)避風險。”李躍飛說。

值得注意的是，建設地下管廊涉及城市規(guī)劃、新區(qū)發(fā)展等多方面內容，因此在整個建設過程中有些問題需要政府和參與企業(yè)考慮周全。

“有些地方的新區(qū)要先建設地下管廊，但是新區(qū)建設往往和招商引資進度、成效相關，如果新區(qū)前幾年入駐企業(yè)較少，管廊建成也難以有管線納入。而且，不同的管線納入時間也不同，這在一定程度上影響管廊的收入來源。”李力說。

此外，即使地下管廊建設好，管線企業(yè)是否愿意納入也要視具體情況而定。李力表示，管線企業(yè)會考慮入廊費和維護費用是否合算。同時，供排水企業(yè)管線納入地下管廊還涉及路網(wǎng)、標高、泵站等多方面問題，這些問題都需要關注。

介紹 什么是地下綜合管廊

城市地下管道綜合管廊，又被為“綜合管廊”，是指將設置在地面、地下或架空的各類公用類管線集中容納于一體，并留有供檢修人員行走通道的隧道結構。即在城市地下建造一個隧道空間，將市政、電力、通訊、燃氣、給排水等各種管線集于一體，設有專門的檢修口、吊裝口和監(jiān)測系統(tǒng)，實施統(tǒng)一規(guī)劃、設計、建設和管理，徹底改變以往各個管道各自建設、各自管理的零亂局面。各管線需要開通時，只需通知有關負責部門，接通接口即可，既便于修理，又節(jié)省了國家的資源。

聲音

規(guī)劃 先普查，再按需定制

住建部城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中心主任劉佳福

推進城市地下綜合管廊建設，首先要編制城市地下綜合管廊建設規(guī)劃。一方面，要在開展城市地下管線普查的基礎上，統(tǒng)籌各類管線的實際發(fā)展需要，結合地下空間開發(fā)利用、各類地下管線、道路交通等專項建設規(guī)劃，合理確定地下綜合管廊建設區(qū)域、系統(tǒng)布局、管線種類、斷面形式、平面位置、豎向控制等。

另一方面，各地要在編制城市地下綜合管廊專項規(guī)劃的基礎上，建立地下綜合管廊建設項目儲備制度，組織編制5年項目滾動規(guī)劃和年度建設計劃。

收費 明確有償使用市場化定價

大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥

社會資本對參與城市地下管廊建設熱情非常高，需要的是地方性的制度設計和實施細則。要按部署統(tǒng)一“入廊”，這就涉及利益機制?！吨笇б庖姟访鞔_要實行有償使用原則，入廊管線單位應向地下綜合管廊建設運營單位交納入廊費和日常維護費。

下一步，要考慮具體收費標準與建設運營，成本和收益的關系，地下綜合管廊建設運營單位與入廊管線單位的市場化定價原則等。這是市場激活與否的關鍵，地方政府的規(guī)劃主導，要與有關部門的政策引導高度協(xié)調。

投資

交給社會資本可考慮國外投資

北京排水集團專家譚乃秦

地下管廊建設可以交給社會資本，未來不同的部門都可以參與管理，要參與的就交錢。如預留的地方給其他部門建設其它管道，都可以收錢，各自費用各自處理。同時也可以依靠國外公司投資，但前提是能看見收益，若不能保證收益，那這一條路是不可行的。

標準

瞄準100年，完善配套

上海市政工程設計研究總院（集團）有限公司副總工程師王恒棟

地下綜合管廊工程要以當代國際水準為標準，建設時應根據(jù)100年的設計使用年限和環(huán)境類別進行耐久性設計，按照城市生命線工程抗震減災的要求，做到乙類建筑物的抗震設計和抗震建設。

同時，要完善相關配套設施。按照規(guī)范的要求，同步配套建設消防、供電、照明、通風、排水、監(jiān)控等附屬設施，提高智能化監(jiān)控管理水平。此外，要把好原材料質量關，確保工程建設符合質量驗收標準要求；要考慮全壽命周期費用最優(yōu)的要求，減少運營期的維護和維修費用。

評論

管廊建設迎來黃金期

馬浩亮

中國國務院總理李克強7月28日主持召開國務院常務會議，部署推進城市地下綜合管廊建設。這一舉措可謂順應民心所向。地下管廊建設落后引發(fā)的城市內澇，已經(jīng)成為嚴重的“城市病”。每到盛夏雨季，各大城市“看海”的新聞屢見諸報端。一遇到降雨，市民街頭撈魚、劃船，公交車變輪渡，樓盤成海景房。當然，所謂“看海”，戲謔中有更多無奈。地下管廊建設落后引發(fā)的城市內澇，已經(jīng)成為嚴重的“城市病”，甚至多次造成傷亡。

城市管廊建設存在的突出弊端是缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌建設、長遠布局。水、電、熱、氣等不同部門各自為政，各掃自家門前雪；且目光短視，一屆領導一屆工程。因此造成大量重復建設，城市馬路經(jīng)常被開膛破肚，排水管道剛建好填平路面，燃氣管道建設時又重新挖開，另起爐灶；空中的電力、電信線路橫七豎八。不僅給市民生活出行帶來不便，加劇交通擁堵、灰塵污染，更嚴重浪費公帑，加重財政負擔。這些被老百姓戲稱為“馬路拉鏈”、“空中蜘蛛網(wǎng)”。而7月28日的國務院會議還引用了這些詞匯，說明決策層充分吸納了民意、民聲。

目前只有北京、上海、深圳等少數(shù)城市建有綜合管廊，全國里程僅約800公里，迫切需要補足“欠賬”。

7月28日的國務院還針對可能出現(xiàn)的問題提前做了詳盡安排，譬如要求考慮城市發(fā)展遠景、預留和控制地下空間；完善抗震防災等標準，落實質量安全主體責任，建立終身責任和永久性標牌制度。同時創(chuàng)新投融資機制，鼓勵社會資本參與管廊建設和運營管理。可以說，城市地下管廊建設，將迎來歷史上最好的黃金期。

新加坡是一個島國，地少人多、土地資源不足，因此新加坡非常重視城市規(guī)劃。從上世紀90年代末，新加坡首次在濱海灣推行地下綜合管廊建設，成為新加坡在地下空間開發(fā)利用方面一個成功案例。

很多人都熟悉新加坡濱海灣帆船造型的金沙酒店，但很少有人知道濱海灣一帶的地下隱藏著一條集納了該地區(qū)供水管道、通信電纜、電力電纜的綜合管廊，而這條地下管廊也是保障濱海灣成為世界級商業(yè)和金融中心的“生命線”。

這條地下綜合管廊距地面3米，全長3.9千米，工程耗資8億新元（約合35.86億元人民幣），集納了供水管道、電力和通信電纜，甚至垃圾收集系統(tǒng)。