中國國企改革仍在回避痛點

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 無壓力則無改革。中國的改革大多是逼出來的。90年代國企改革之所以取得進展，是因為大面積虧損已經(jīng)讓國企面臨生死考驗。

  十八屆三中全會提出60條、336項改革，其中國企改革當(dāng)屬社會關(guān)注度最高的領(lǐng)域之一。盡管十八屆三中全會甫一閉幕，上海市就率先推出了地方版的國企改革方案，盡管中石化已經(jīng)開展了“混合所有制”改革的試點，但截至目前國企改革依然顯得“方向不明決心大”，呈現(xiàn)出不少爭論與分歧。特別是混合所有制改革在推進過程中，偏離了問題導(dǎo)向，出現(xiàn)了“為混合而混合”的趨勢。

  厘清這些爭論，明晰改革方向，是推進國企改革的前提條件。中央顯然已經(jīng)意識到了這些操作過程中的混沌，并在2014年12月的中央經(jīng)濟工作會議明確提出：“推進國企改革要奔著問題去，以增強企業(yè)活力、提高效率為中心，提高國企核心競爭力，建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度”。

  回到原點：國企為什么要改革

  這看似一個非常原始的問題，但對保證國企改革不迷航至關(guān)重要。國企存在的根本性問題在于：第一，產(chǎn)權(quán)不清晰導(dǎo)致較高的代理成本（agency cost）。以央企為例，理論上“全民”才是央企的真正股東，但在實踐中全民不得不委托給中央政府，中央政府委托給國資委，國資委委托給某些官員去行使股東權(quán)利。這樣一個過長的“代理鏈條”大大提高了代理成本，央企的股東代理人不可能像一個民企股東那樣“關(guān)心股東的利益”。

  第二，政府作為大股東，必然行使對應(yīng)的股東權(quán)利，包括國企高管的任免權(quán)利。但在“黨管干部”思維的引導(dǎo)下，混淆了企業(yè)家（或職業(yè)經(jīng)理人）與官員的邊界，加劇了政企不分現(xiàn)象。突出表現(xiàn)為國企高管的“官員化”，他們不僅保留了與官員體系相一致的行政級別，而且國企高管與政府官員之間保持了密切的雙向流動。以金融央企為例，幾乎所有的央企董事長/總經(jīng)理都來自金融監(jiān)管部門。最近央行副行長劉士余被任命為農(nóng)業(yè)銀行董事長就是一個最新的案例。

  在這樣一個體制下，央企始終難以真正市場化：國企的高管更象官員而非企業(yè)家；國資委婆婆似的微觀管理，不斷侵蝕央企的自主決策權(quán)；國資委考核、組織部任免，導(dǎo)致國企高管的考核與激勵成為相互脫節(jié)的“兩條線”；一些“有背景”的國企高管又能輕松實現(xiàn)“內(nèi)部人控制”，不少央企淪為腐敗的溫床，尤其以中石油窩案最為典型。

  國企的問題不僅于此。壟斷是市場經(jīng)濟的天敵，但中國的《反壟斷法》目前并不適用于行政性壟斷，這致使央企可以輕松享受壟斷利潤。顯然，這是最大的不公平。如果允許騰訊等公司獲得電信牌照，中移動等三大電信公司股價將一瀉千里。此外，由于國企與政府的“天然的聯(lián)系”，國企在土地、稅收/補貼、信貸、審批諸多方面都享有優(yōu)勢。十八屆三中全會提出“保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場競爭”，但實踐證明，正如胡祖六所言：“只要有國企就不可能公平競爭”。

  由此可見，國企改革，不僅僅是為了讓國企更有效率，更是為了建立所有企業(yè)公平競爭的體制，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。

  九十年代的國企改革成效顯著

  九十年代可謂國企改革激情燃燒的歲月。朱镕基出任副總理后，毅然決然打破國企的“鐵飯碗、鐵工資、鐵交易”，拉開了國企改革大幕。

  1993年十四屆三中全會提出了國企改革的頂層設(shè)計：建立現(xiàn)代企業(yè)制度。具體而言有如下標準：產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰，自主經(jīng)營、自負盈虧，政企分開、合理激勵。在推進現(xiàn)代企業(yè)制度的過程中，股份制被作為一種重要的實現(xiàn)形式得到推廣，大量國企改制上市。

  1999年的十五屆四中全會通過的《關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》，是迄今為止關(guān)于國企改革最重要的文件，標志著國企改革的最高潮。《決定》提出：（1）從戰(zhàn)略上調(diào)整國有經(jīng)濟布局，堅持有進有退，有所為有所不為。國有經(jīng)濟需要控制的行業(yè)和領(lǐng)域主要包括：涉及國家安全的行業(yè)、自然壟斷的行業(yè)，提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)，以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)。這一改革思路被理解為“國企退出競爭性領(lǐng)域”，即“國退民進”；（2）抓大放小，采取改組、聯(lián)合、兼并、租賃、承包經(jīng)營和股份合作制、出售等多種形式，放開搞活國有小企業(yè)；（3）發(fā)展混合所有制經(jīng)濟；（4）繼續(xù)推進政企分開。各級黨政機關(guān)都要同所辦的經(jīng)濟實體和直接管理的企業(yè)在人財物等方面徹底脫鉤；（5）建立與現(xiàn)代企業(yè)制度相適應(yīng)的收入分配制度；（6）對企業(yè)及企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人不再確定行政級別。

  1998—2000年的國企三年改革攻堅，數(shù)千萬的國企職工下崗、分流、買斷，大批國企破產(chǎn)、改制、重組。這一輪改革延續(xù)到21世紀初，大部分央企實現(xiàn)了改制上市。

  大刀闊斧的國企改革，取得了顯著成效。改革前，國企虧損累累，且拖累銀行體系，形成大量壞賬，銀行體系壞賬率一度超過20%，銀行業(yè)陷入“技術(shù)性破產(chǎn)”。全國國有工業(yè)企業(yè)的虧損面從九十年代初期的20%多一路上升至1997年的38.22%。不少國企陷入半停產(chǎn)狀態(tài)，“脫困”成為關(guān)鍵詞。改革后，從1998年開始，國企盈利能力顯著改善。

  21世紀第一個十年：國企改革的倒退

  無壓力則無改革。中國的改革大多是逼出來的。90年代國企改革之所以取得進展，是因為大面積虧損已經(jīng)讓國企面臨生死考驗。

  21世紀第一個十年，在國企改制紅利、上市募集大量資金、中國經(jīng)濟進入最快速增長階段、房地產(chǎn)大牛市、股市大牛市等多重因素帶動下，國企從虧損累累變成了盈利大戶。不僅國企的利潤指標顯著改善，而且國企與民企的效率差異也顯著收窄。

  遺憾的是，在國企豐厚利潤影響下，國企改革逐漸被國企做大做強所取代。盡管改革的口號始終響亮，但已經(jīng)變得有名無實，甚至出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)：政企分開沒有進展，至今國企高管依然保留行政級別；一度推開的管理層收購（MBO）因郎咸平指責(zé)國有資產(chǎn)流失而戛然而止；央企不斷擴張，國進民退，2013年有44家央企入選世界500強； 2010年“兩桶油”的利潤輕松超過民企500強利潤總和；2011年民生銀行行長直言“銀行利潤太高了，有時候自己都不好意思公布”；央企屢屢成為地王引發(fā)眾怒，國資委于2010年責(zé)令78家央企退出房地產(chǎn)（但央企并不理睬國資委）……

  由于國企改革的停頓，以及國企利潤的增長，這導(dǎo)致國企固有的內(nèi)部人控制問題卷土重來，腐敗重生。結(jié)果是國企與民企的效率差異在2007年之后又迅速擴大，甚至超過了改革之前的差距。

  目前的國企改革實則方向混亂

  十八屆三中全會再度將國企改革提上日程。按照十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求，此輪國企改革有兩大主線：國有資本運營公司、混合所有制。

  國有資本運營公司

  “國有資本運營公司”概念的提出，是發(fā)源于新加坡淡馬錫模式。長期以來，淡馬錫模式被中國視為楷模，前往考察者絡(luò)繹不絕。之所以提出“國有資本運營公司”，是對國資委模式的反思。國資委成立于2003年，是為了解決當(dāng)時國有資產(chǎn)管理“五龍治水”的混亂局面。國資委成立后，集中行使國有股東權(quán)利，提高了國企治理的效率。但是國資委逐漸形成了“管人、管事、管資產(chǎn)”的思路，“婆婆式”的管理風(fēng)格反而加劇了政企不分。更糟糕的是，國資委是個有名無實的股東，因為國企高管都屬于“中管干部”，由中組部任免。相比之下，新加坡淡馬錫的職能類似于中國的國資委，但淡馬錫對下屬國企的管理高度市場化，國企高管的選聘、薪酬、獎懲都能市場化。

  一個表面邏輯在于：淡馬錫的組織形式是企業(yè)而非政府機構(gòu)，其行為和思維方式顯然比國資委更加市場化。這一點在中國也得到了驗證。在國資委體系之外，中國將金融機構(gòu)的股份交由“中央?yún)R金公司”管理，中央?yún)R金可謂中國的“金融淡馬錫”。從實踐結(jié)果來看，金融國企的市場化程度更高，社會對匯金的評價要好于國資委。

  問題在于，淡馬錫直接向新加坡財政部負責(zé)。如果仿照淡馬錫模式，國資委就沒有必要繼續(xù)存在。但國資委顯然不愿自廢武功，更希望在國資委的下面組建若干個“中國淡馬錫”。財政部與國資委在這一問題上的分歧，估計是國企改革方案一拖再拖的原因所在。

  但筆者認為，組建“國有資本運營公司”只是學(xué)到了淡馬錫的表面功夫。如果做不到以下幾點，結(jié)果必定是“換湯不換藥”：將國資委和中組部手中的考核與任免權(quán)力還給國企董事會；實現(xiàn)國企高管的市場化，徹底取消行政級別，由董事會向全社會“真正公開”選聘，并給予市場化的薪酬待遇。

  “混合所有制”

  混合所有制并非新概念，早在1999年十五屆四中全會就已提出。那么為何再度提出這個概念？筆者以為，中央的意圖是借助混合所有制，進一步降低國有股比重，以股權(quán)結(jié)構(gòu)變化帶動經(jīng)營機制改變。中國國際經(jīng)濟交流中心信息部主任徐洪才一語中的：“國有企業(yè)不創(chuàng)新，只剩下華為、中興、阿里巴巴搞創(chuàng)新；國有銀行不創(chuàng)新，依靠民營銀行搞創(chuàng)新，這不行。國企占用了這么多資源，有愧于自己的歷史責(zé)任?；旌纤兄聘母餆o非就是搭便車，讓不用心的國有資本搭用心的民營資本的便車。”

  問題在于，混合所有制產(chǎn)生上述效果，必須突破臨界點，即國有股變成小股東。除非國有股份降低到50%以下，否則國有股繼續(xù)一股獨大，國企機制濤聲依舊。筆者在2014年10月應(yīng)邀出席了“連線浙江——國企民企共謀混合所有制經(jīng)濟發(fā)展對話會”，在會議上民企代表華立集團董事局主席汪力成、巨星科技股份公司董事長仇建平都直言：如果民企不能控股，搞混合所有制沒有意義。仇建平還以自己收購杭叉集團的案例來說明：當(dāng)時談判的時候，最重要的一個條款是巨星必須收購至少51%的股份。

  按照上述標準來衡量中石化的混合所有制改革，只能說是徹底迷航。在此案例中，中石化將售后服務(wù)管理軟件子公司30%的股份出售給數(shù)十家外部投資者。結(jié)果如何？中石化售后服務(wù)管理軟件子公司成功融資千億元，但國有股依然一股獨大（70%），顯然難以達到實質(zhì)性改變經(jīng)營機制的目的。剛剛宣布的中信股份“混合所有制”案例中，泰國正大集團與日本伊藤忠組建的合資公司，宣布以803億港元獲得中信股份20.61%的股份。盡管交易金額巨大，但交易后中信集團依然持有59.9%的股份。在這樣的股權(quán)結(jié)構(gòu)下，要擺脫行政力量的羈絆是非常困難的。

  因此，當(dāng)前盡管國企改革鑼鼓喧天，但其實一片混沌。如今對國企改革的認知，在很多方面尚且不如1999年的十五屆四中全會，政企分開、退出競爭性領(lǐng)域等實質(zhì)性問題已被束之高閣。以央企高管薪酬問題為例，當(dāng)前的央企高管薪酬的確存在諸多不合理之初，但解決這一問題應(yīng)該加快實現(xiàn)央企高管的市場化，而非靠限薪令“一限了之”。最先推出國企改革方案的上海，也宣布競爭性領(lǐng)域國企的黨委書記、董事長、總經(jīng)理由上海市委管理。既不提國企退出競爭性領(lǐng)域，有不提政企分開。

  國有資本運營公司也好，混合所有制也罷，都只是達致目標的方法和工具。如果目標本身不清晰，工具亦無所適從。

  只有找準國企改革的痛點，國企改革才能取得實質(zhì)性進展。就目前而言，國企改革的痛點集中在以下幾個方面：（1）央企在電信、石油、電力等行業(yè)的行政性壟斷；（2）央企在房地產(chǎn)等競爭性領(lǐng)域遍地開花，與民爭利；（3）國企高管的“官員化”，是政企不分的根源。只要不解決這一問題，國企高管薪酬問題亦無解；（4）董事會的虛置。盡管不少國企都組建了董事會，但董事會幾乎沒有任何實質(zhì)性權(quán)力，獨立董事大多是退休官員或其他國企的領(lǐng)導(dǎo)，國資委和組織部都直接越過董事會干預(yù)國企。

  如果此輪國企改革不觸動這些痛點，那將是新一輪的瞎折騰。我們不能被國有資本運營公司、混合所有制這些浮云“遮望眼”，而應(yīng)該時刻銘記國企改革究竟是為了解決什么問題。