深化城鎮(zhèn)化投融資體制改革

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>摘要: 　　城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在。經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“諾瑟姆曲線”表明，城鎮(zhèn)化水平從30%上升到70%的區(qū)間是城鎮(zhèn)化率上升最快的階段，這一階段的突出特征就是需要大量的資金投入。2012年 ... 　　城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在。經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“諾瑟姆曲線”表明，城鎮(zhèn)化水平從30%上升到70%的區(qū)間是城鎮(zhèn)化率上升最快的階段，這一階段的突出特征就是需要大量的資金投入。2012年我國城鎮(zhèn)化率超過52%，正處在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化的改革和發(fā)展正面臨較大的資金缺口。妥善解決這個階段的投融資問題是我國城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展的重要保障。
　　城鎮(zhèn)化資金需求巨大且融資方式多樣化
　　我國城鎮(zhèn)化建設(shè)中融資渠道比較狹窄，金融工具創(chuàng)新不足，融資模式較為單一。地方政府主要依靠有限的財政、難以持續(xù)的土地經(jīng)營與中短期的銀行貸款三個渠道來籌措資金，缺乏多樣化、多層次的融資渠道，很難在資金市場上籌措到匹配的資金。部分地區(qū)也嘗試如地方性債券的發(fā)放、政府與民營資本合伙經(jīng)營等其他一些融資模式，但由于規(guī)模小、領(lǐng)域窄、風(fēng)險高等原因，現(xiàn)階段都難以滿足不斷攀升的城鎮(zhèn)化融資需求。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，進(jìn)城人口生產(chǎn)和生活方式的轉(zhuǎn)變、城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)體系的形成、就業(yè)機(jī)會的創(chuàng)造以及經(jīng)濟(jì)社會各個方面的變化，不僅需要大量的資金支持，而且衍生出不同種類的融資需求，需要不斷創(chuàng)新金融工具與之相匹配。
　　一是進(jìn)城人口創(chuàng)業(yè)置業(yè)的融資需求。新型城鎮(zhèn)化要以人為本，讓進(jìn)城人口有穩(wěn)定就業(yè)和平等創(chuàng)業(yè)的機(jī)會。進(jìn)城人口在城鎮(zhèn)的初創(chuàng)企業(yè)主要是個體私營企業(yè)和小微企業(yè)，普遍存在資產(chǎn)抵押品不足、經(jīng)營狀況不穩(wěn)定、治理結(jié)構(gòu)不完善、信用難以識別等問題，其融資需求具有較分散、批次多、數(shù)額小、期限短等特點(diǎn)，與現(xiàn)有商業(yè)銀行經(jīng)營模式不相匹配，難以從銀行等正規(guī)金融機(jī)構(gòu)獲得貸款。
　　二是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的融資需求。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)(1540.479,-1.09,-0.07%)需要大量的投入以形成有效供給，并且由于產(chǎn)品屬性的不同，它們有不同的融資特點(diǎn)。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往具有投入規(guī)模大、建設(shè)周期長、運(yùn)營成本高、資金回收慢等特點(diǎn)，需要穩(wěn)定、長期、低成本的投資來源，依靠有限的財政資金和銀行貸款難以滿足。城市供電、供水、供氣、供熱，以及文化體育場所、娛樂場所、公園、郵政通信等城市公用事業(yè)，除了具有以上特點(diǎn)外，還可構(gòu)建一定程度的“使用者付費(fèi)”機(jī)制。根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)在競爭性、排他性方面的不同特點(diǎn)，構(gòu)建不同的融資模式就顯得尤為重要。
　　三是進(jìn)城人口的住房和耐用消費(fèi)品等消費(fèi)融資需求。人口的城鎮(zhèn)化必然帶來消費(fèi)需求的增長。城鎮(zhèn)化過程中，進(jìn)城人口的收入提高，將大大提升其消費(fèi)能力，給消費(fèi)金融帶來巨大市場。有研究表明，按照現(xiàn)有城鎮(zhèn)化速度，消費(fèi)需求規(guī)模將從2011年的16萬億元提升到2016年的30萬億元左右。未來進(jìn)城人口的住房需求將出現(xiàn)大幅上升，保障性住房建設(shè)和商品房交易將加速，與住房息息相關(guān)的建材裝修、家具電器等消費(fèi)貸款需求將日趨旺盛。進(jìn)城人口的消費(fèi)浪潮將推動更加便捷的支付結(jié)算體系的建立、更加豐富的金融產(chǎn)品創(chuàng)新以及金融知識的廣泛普及。
　　城鎮(zhèn)化和市民化是一項高成本的改革，需要大量資金
　　城鎮(zhèn)化的核心是人的市民化，當(dāng)前尤其要優(yōu)先解決已經(jīng)長期在城市生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。市民化是一項高成本的改革，農(nóng)民工市民化是進(jìn)城人口平等享受教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等一系列基本權(quán)利保障和公共服務(wù)的過程，是穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會、平等的公共服務(wù)以及城鎮(zhèn)化生活方式的有機(jī)結(jié)合。農(nóng)民工要穿上市民的就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老這“五件衣服”，需要大量公共投入。中國社科院發(fā)布的藍(lán)皮書指出，今后20年內(nèi)，中國將有近5億農(nóng)民需要實現(xiàn)市民化，人均市民化成本為10萬元，為此至少需要40萬億～50萬億元的成本。國家行政學(xué)院報告稱，如果將2012年1.6億外出農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為市民，僅基本公共服務(wù)方面的投入，就需要新增投資1.8萬億元以上。隨著我國城鎮(zhèn)化水平的提高，城市新增公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)會不斷加快。研究表明，到2020年，僅僅由于城鎮(zhèn)人口的增加而新增的市政建設(shè)，包括公共交通、市容環(huán)衛(wèi)、污水處理、綠化、熱水供應(yīng)、道路橋梁等的資金需求大約就有16萬億元。地方政府的財政投入是當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的主要來源。長期以來，基于對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)屬于公共產(chǎn)品的認(rèn)識，地方政府的投資事權(quán)大大超過了財政可支配的財力，城鎮(zhèn)化建設(shè)存在巨大的資金缺口。
　　創(chuàng)新投融資體制推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展
　　解決城鎮(zhèn)化巨大的資金需求，一方面要建立多層次、多樣化、市場化的投融資機(jī)制，另一方面要構(gòu)建政府、企業(yè)、個人多主體共同參與的成本分擔(dān)機(jī)制。
　　第一，構(gòu)建多層次金融體系，多渠道滿足城鎮(zhèn)化融資需求。
　　一要創(chuàng)新信貸管理制度，擴(kuò)大對城鎮(zhèn)化的信貸供給。受益于城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的壯大、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善以及進(jìn)城人口的消費(fèi)需求將成為商業(yè)銀行信貸投放的重要方向。商業(yè)銀行要努力配合各級政府做好資金籌措計劃，通過時間和期限的合理安排，創(chuàng)新并不斷豐富融資工具，協(xié)助地方政府防范和管理好金融風(fēng)險。把握城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢，積極支持符合各地城鎮(zhèn)資源稟賦、具有發(fā)展前景的優(yōu)勢行業(yè)和企業(yè)。金融機(jī)構(gòu)要細(xì)分城鎮(zhèn)化中進(jìn)城人口的消費(fèi)金融市場，創(chuàng)新金融產(chǎn)品服務(wù)于住房、耐用消費(fèi)品、教育文化等消費(fèi)型貸款需求。通過發(fā)展投行業(yè)務(wù)、城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)基金托管業(yè)務(wù)等，探索以信托理財和設(shè)立資金池的方式，引導(dǎo)保險資金、養(yǎng)老基金、PE基金、海外資金以及其他社會資金參與國家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。制定城鎮(zhèn)化金融專項業(yè)務(wù)經(jīng)營風(fēng)險偏好，設(shè)定風(fēng)險容忍度，加大城鎮(zhèn)化金融的信貸支持。
　　二要發(fā)展農(nóng)地金融，讓農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益成為農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)置業(yè)的資本，解決農(nóng)民工草根創(chuàng)業(yè)的融資需求。農(nóng)地金融已經(jīng)有兩百多年的歷史，世界多數(shù)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)都建立了完善的農(nóng)地金融制度，像德國的土地抵押信用合作社，自下而上發(fā)展，抑制了農(nóng)村高利貸，而美國利用聯(lián)邦土地銀行解決了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)危機(jī)。土地一方面有生存保障的功能，另一方面有致富資本的功能。城鎮(zhèn)化中“錢從哪兒來”，關(guān)鍵要靠金融改革，喚醒農(nóng)民土地這項“沉睡的資本”。農(nóng)地金融是城鄉(xiāng)一體化過程中一項非常重要的金融創(chuàng)新。如今大量的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)需要資金支持。廣泛開展農(nóng)地金融，把農(nóng)村土地使用權(quán)作為抵押貸款融資，可以解決農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的資金需求。我國農(nóng)地質(zhì)押貸款從2008年就開始了，但是發(fā)展比較緩慢，主要的問題是缺乏法律依據(jù)，操作層面上難以控制風(fēng)險。為此，要探索土地流轉(zhuǎn)收益和土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的方式，把土地的級差收入和長期增值收入真正歸還給農(nóng)民。
　　三要發(fā)展民間資本主發(fā)起的風(fēng)險自擔(dān)的民營銀行和其他民營金融機(jī)構(gòu)，用草根金融來支持草根經(jīng)濟(jì)和草根創(chuàng)業(yè)。城鄉(xiāng)一體化需要草根金融，草根金融是基層的微型金融機(jī)構(gòu)，適應(yīng)草根經(jīng)濟(jì)的小、散、弱、多，缺少抵質(zhì)押物，幾乎沒有正規(guī)財務(wù)報表等特點(diǎn)，擁有專業(yè)的隊伍、獨(dú)特的流程和考核激勵機(jī)制，深植基層，服務(wù)于草根經(jīng)濟(jì)。國際經(jīng)驗表明，小型金融機(jī)構(gòu)向企業(yè)提供融資服務(wù)時具有明顯的信息優(yōu)勢，這種優(yōu)勢來自于小型金融機(jī)構(gòu)與小型企業(yè)和個人長期合作與共同監(jiān)督的結(jié)果。美國共有8000多家社區(qū)銀行，對美國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著非常重要的作用。在美國，大銀行的貸款多集中于規(guī)模較大的中型企業(yè)，對小型和微型企業(yè)的貸款主要由社區(qū)銀行來滿足。社區(qū)銀行瞄準(zhǔn)小客戶，差異化優(yōu)勢明顯，對于防止基層金融“空洞化”具有重要作用。當(dāng)前要放松對各類金融機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入限制，促進(jìn)城市社區(qū)中小銀行等民營金融機(jī)構(gòu)的建立，形成多元適度競爭的草根金融體系。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，扎根基層的小型金融機(jī)構(gòu)在支持小微企業(yè)和創(chuàng)業(yè)方面大有可為。重慶渝北銀座村鎮(zhèn)銀行自成立以來就承載著“支持小微，服務(wù)三農(nóng)”的重要使命，開業(yè)一年半時間，貸款余額突破11億元，戶均貸款余額76萬元，累計支持了1800多戶農(nóng)戶和小微企業(yè)的發(fā)展，為重慶兩江新區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)作出了重要貢獻(xiàn)。這表明類似于社區(qū)銀行的小微金融機(jī)構(gòu)有非常大的發(fā)展空間。
　　第二，進(jìn)一步放開市場準(zhǔn)入，引導(dǎo)民間資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)。
　　鼓勵民間資本參與城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有多種方式。BOT(建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓)、BOO(建設(shè)—擁有—經(jīng)營)、BTO(建設(shè)—轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營)等項目融資方式能夠通過少量的政府財政投入盤活社會存量資本，為滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金需求提供良好的途徑。當(dāng)前要發(fā)揮財政投資的引導(dǎo)功能，通過財政資金的先期投入、財政補(bǔ)助、資本金注入、信貸貼息等手段，引導(dǎo)民間資本通過直接參與、特許經(jīng)營、BOT、BOO、BTO等方式參與到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中來，以彌補(bǔ)建設(shè)項目現(xiàn)金流量與還貸能力不足的問題，提高投資項目的財務(wù)生存能力，并達(dá)到以較少財政資金帶動更大規(guī)模社會資金投入的放大效應(yīng)。進(jìn)一步推進(jìn)民營企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)和社會事業(yè)等城鎮(zhèn)建設(shè)中與其他所有制企業(yè)在投資審批、土地、財稅扶持方面的公平化待遇，通過對城鎮(zhèn)的供水、供熱、供電、園林、綠化等具有經(jīng)營性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公開招標(biāo)，鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與市政公用企事業(yè)單位的改組、改制。積極推進(jìn)公用事業(yè)的市場化運(yùn)營，對經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性、公益性等不同性質(zhì)的項目進(jìn)行合理區(qū)分，推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)逐步向民間資本轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)。
　　第三，創(chuàng)新金融工具，拓寬城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資渠道。
　　城鎮(zhèn)化建設(shè)具有其特殊性，利用新型金融工具融資，有利于將新型城鎮(zhèn)化的資金來源延伸至證券市場和債券市場，使城鎮(zhèn)化建設(shè)資金來源多樣化。
　　一要通過推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化，為大型項目提供資金融通。很多經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，能夠成為優(yōu)良的證券化資產(chǎn)。資產(chǎn)證券化能提高資產(chǎn)流動性，通過分享固定資產(chǎn)穩(wěn)定收益來實現(xiàn)融資目的，在解決城市建設(shè)資金短缺問題方面有很大的發(fā)展?jié)摿?。我國資產(chǎn)證券化發(fā)展已經(jīng)起步，當(dāng)前要進(jìn)一步完善資產(chǎn)證券化相關(guān)的體制機(jī)制，構(gòu)建有利于資產(chǎn)證券化發(fā)展的法律法規(guī)體系、監(jiān)管機(jī)制和信用環(huán)境等市場環(huán)境，一方面為城鎮(zhèn)化發(fā)展融通資金，加快資金周轉(zhuǎn)，降低投資風(fēng)險；另一方面讓更多的民間資本能夠分享城鎮(zhèn)化會發(fā)展的成果。
　　二要充分運(yùn)用債券市場滿足城鎮(zhèn)化過程中的融資需求。市政債券因其利用地方政府的信用作擔(dān)保，能有效為城市建設(shè)籌集資金，已經(jīng)被美國、日本等國家廣泛采用。美國的市政債券分為一般責(zé)任債券和收益?zhèn)?，衛(wèi)生保健、高等教育、交通和公用事業(yè)等項目主要發(fā)行收益?zhèn)?，一些收益不足償還債務(wù)的建設(shè)項目，如會展中心、路燈系統(tǒng)，地方政府則發(fā)行一般責(zé)任債券，通過特定的銷售稅、燃料稅或兩者結(jié)合起來償債。研究表明，我國已經(jīng)具備發(fā)行市政債券的經(jīng)濟(jì)實力和制度保障。當(dāng)前要在完善債券市場化發(fā)行機(jī)制、市場約束、風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制、評估償債能力的基礎(chǔ)上，建立合理的地方政府債務(wù)管理體制和發(fā)債機(jī)制，保證其公開透明，接受社會監(jiān)督。市政債券的推行還要與改革中央和地方的財權(quán)事權(quán)劃分、推進(jìn)《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》等相關(guān)法律條款的修改、建立信用評級披露和政府負(fù)債指標(biāo)體系等深層次的制度安排相結(jié)合。
　　第四，擴(kuò)大政策性金融供給，構(gòu)建市民化多元主體的成本分擔(dān)機(jī)制。
　　政策性金融不僅能夠促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施部門的高速增長，還能對民間資本產(chǎn)生很好的引導(dǎo)作用。1951年日本政府成立了“開發(fā)銀行”，由中央政府全資擁有，主要向國內(nèi)能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施部門提供長期低息貸款。此后，大量的民間金融機(jī)構(gòu)開始向政策性銀行投資的部門提供貸款，有效地保障了大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對資本的需求。當(dāng)前我國應(yīng)繼續(xù)深化政策性金融機(jī)構(gòu)改革，解決中長期債權(quán)銀行的債信、監(jiān)管等問題，以更加有效地支持我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程。對于諸如公共交通、城鎮(zhèn)排水管網(wǎng)、供氣管網(wǎng)、公立醫(yī)院等公共項目，政府可以積極爭取政策性金融機(jī)構(gòu)的融資服務(wù)，配合以財政貼息、稅收優(yōu)惠等多種形式的補(bǔ)償機(jī)制，保障項目收益和還款來源，維持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中此類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目融資的穩(wěn)定性和安全性。此外，要構(gòu)建政府、企業(yè)、個人多主體共同參與的市民化成本分擔(dān)機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化?！?BR>　　作者單位：辜勝阻系全國人大常委會委員、民建中央副主席、武漢大學(xué)[微博]教授；曹譽(yù)波、李洪斌系武漢大學(xué)教授
　　(責(zé)任編輯 趙雪芳)