[陜西]西安城鎮(zhèn)化之路：將城市管理難點變成城市發(fā)展亮點

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由于地處經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和歷史原因，西安市的城中村數(shù)量在全國副省級城市中屬于較多的城市之一。當全國大多數(shù)城市仍在重點解決拆遷、建設等問題來推進城鎮(zhèn)化時，西安市按照“政府主導、市場運作、整村拆除、安置先行、有形無形并重”的城改模式，已基本完成了二環(huán)內(nèi)72個重點城中村的改造工作，并逐步由內(nèi)及外進行著有序改造。目前，全市已完成整村拆除201個，回遷137個。

西安城改在經(jīng)歷了有重點的大拆遷、大建設、大回遷階段后，已全面有序地進入了群眾回遷后的社會保障管理中，基本形成了改造工作的良性循環(huán)，將城市管理的難點變?yōu)槌鞘邪l(fā)展的亮點，特別是隨著城中村改造的深入，推動了西安市城市道路設施、排水設施和供暖、供氣、供水、綠地、公廁等多項城市功能指標有了較大幅度提高，城鎮(zhèn)化率快速提高，比2006年提高了25個百分點。

做法：堅持體制創(chuàng)新不斷完善政策

市委、市政府以敢為人先的精神，打破常規(guī)，一是做到組織保障有力。2007年在全國率先成立城中村改造辦公室，由市政府授權(quán)集中辦理改造范圍內(nèi)計劃、建設等行政審批事項。二是改造計劃科學有序。按照由內(nèi)及外，有計劃、有步驟的實施原則，根據(jù)不同區(qū)域特點制定五年改造計劃嚴格執(zhí)行。加快二環(huán)及城市主要節(jié)點改造，有序推動二環(huán)外到三環(huán)周邊城中村項目展開。三是不斷完善政策制度。通過深入調(diào)研，認真研究總結(jié)，相繼出臺了《西安市城中村改造管理辦法》等20多項文件，形成了較完善的改造政策體系。有效破解了集體土地轉(zhuǎn)性及用地指標等改造難點及瓶頸問題。同時針對改造中出現(xiàn)的問題，及時會診、及時完善、及時補充，始終保持改造政策旺盛的生命力。

堅持政府主導保障群眾權(quán)益

一是強化政府主導實現(xiàn)對改造項目招商、規(guī)劃、方案、實施、無形改造的“五統(tǒng)一”，來確保項目品質(zhì)及改造整體水平。二是尊重群眾的參與權(quán)、知情權(quán)、選擇權(quán)。在改造前通過戶代表會議制度，確定拆遷補償標準，明確安置地塊、樓位、戶型等關(guān)鍵內(nèi)容，在獎勵期內(nèi)實行二層以下“拆一還一、互不找差價”進行補償，并明確安置群眾一定比例商業(yè)，弱勢群體安置不少于65平方米及安置房為全產(chǎn)權(quán)等優(yōu)惠政策。三是堅持規(guī)劃引領(lǐng)。從“有利于城市總體規(guī)劃實現(xiàn)，有利于區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有利于地區(qū)可持續(xù)發(fā)展，有利于城市功能完善提高”的原則，做好項目的定位和選擇，通過經(jīng)濟測算，合理確定安置開發(fā)比及容積率，解決開發(fā)強度和項目經(jīng)濟需求的矛盾，集約、節(jié)約利用有限土地資源。同時建立市、區(qū)兩級項目評審制度。按照市場運作原則由區(qū)級引入實力強且有社會責任感的企業(yè)參與改造，市級對改造方案論證審核，保障群眾權(quán)益。

堅持安置先行確保按期回遷

一是按照高層30個月回遷時限要求實際，突破性地規(guī)定安置房建設實行總平圖預審制度，可在符合方案、規(guī)劃、消防、質(zhì)量要求的前提下，先行動工建設，確保工期。二是強化市、區(qū)兩級和項目單位質(zhì)量和安全的管理責任，推行選派3-5名群眾代表現(xiàn)場監(jiān)督安置房建設質(zhì)量的“陽光行動”。三是將安置項目的基礎(chǔ)設施配套建立市級綠色通道制度，在安置回遷前，與相關(guān)部門密切配合，提前列入年度城建計劃，優(yōu)先解決。同時提前細致周密制定回遷方案，在回遷中做到工作程序、選房過程、房源數(shù)量、收費標準的“四公開”，實現(xiàn)了群眾“搬得走，回得來，住得安”的良性循環(huán)。

堅持有形無形并重強化社區(qū)管理

有形改造是手段，無形改造是目的。一是通過農(nóng)民轉(zhuǎn)居民，經(jīng)濟體制改革，撤村建社區(qū)，土地轉(zhuǎn)性與有形改造同步進行的原則，將農(nóng)轉(zhuǎn)居群眾全部納入城市居民社會養(yǎng)老、醫(yī)療等保障體系中，按西安市政策，改造村民養(yǎng)老保險由政府財政、開發(fā)商、村民各出1/3，每個村民只需出1萬元左右便可辦理養(yǎng)老保險。目前，已有約20余萬城中村村民轉(zhuǎn)為城市居民，回遷安置的的近90%群眾已納入到城市社會保障體系當中。二是針對回遷后的社區(qū)管理，西安市采取公開向社會招標，選擇有實力、價格低、服務優(yōu)的物業(yè)公司管理社區(qū)。同時，規(guī)定每個改造項目無償為改造后小區(qū)提供300平方米社區(qū)辦公用房。三是進一步強化組織建設，將原村兩委會在完成無形改造后，按照社區(qū)管理要求，建立社區(qū)黨支部、社區(qū)居委會、股份制合作公司、監(jiān)督委員的架構(gòu)，逐步消除城中村中城鄉(xiāng)分割的“二元”管理體制，使群眾從生活方式到意識形態(tài)真正融入到現(xiàn)代城市文明當中。

成效實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整

記者從未央?yún)^(qū)楊家村、雁塔區(qū)齊王村了解到，楊家村改造項目中返還村民占地約40畝，建筑面積約15萬平方米的一座商業(yè)綜合體，不僅將新增就業(yè)崗位約5000個，還將徹底改變原村集體出租土地興辦小企業(yè)造成的土地嚴重浪費、能耗大、效益低的狀況，大幅提高村民收入。而雁塔區(qū)的齊王村，依靠社會資金改造總投資約37億元，不僅有效解決了群眾的拆遷安置補償問題，據(jù)專業(yè)人士核算，預計可帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值達50億元～70億元，項目配套開發(fā)部分可增加各種稅收72681萬元，土地出讓金20970萬元、城建配套費8201萬元。這些都將有效拓展了經(jīng)濟發(fā)展空間，增加了財政稅收，投資拉動經(jīng)濟，成為新的經(jīng)濟增長極。據(jù)統(tǒng)計，2008年-2012年期間，西安市納入統(tǒng)計進行城中村改造的項目帶動全社會經(jīng)濟總產(chǎn)出增加2353億元，實現(xiàn)生產(chǎn)總值880億元，占到同期全市生產(chǎn)總值增量的35.3%，拉動經(jīng)濟發(fā)展效應顯著。”

完善了城市基礎(chǔ)設施

據(jù)了解，西安市回遷項目小區(qū)基礎(chǔ)設施完善、人居環(huán)境優(yōu)雅。僅以碑林區(qū)為例，已經(jīng)建成20個不少于300平方米的社區(qū)服務中心、6個派出所、2個街道辦公大樓，改造后的社區(qū)全部設置了“四室三站一場所”，即社區(qū)黨組織辦公室、居委會辦公室、警務室、圖書室、勞動和社會保障工作站、計生衛(wèi)生服務站、文體活動指導站和室外健身活動場所，使回遷群眾真正享受到了“市民待遇”。同時，西安市已完成拆遷的201個城中村，除改造綜合用地外，無償提供給大明宮遺址公園、火車北客站、漢長安城遺址等公益及基礎(chǔ)設施重大項目用地1.57萬畝。提供城市代征道路及綠地6045畝，打通道路129條，停車位51.2萬個，規(guī)劃托幼125處、小學48處、中學12處，總占地約1920畝，促進多項城市功能指標有了較大幅度提高，城鎮(zhèn)化率快速提升。

財產(chǎn)性收入成重要保障

西安市通過城中村改造，使群眾財產(chǎn)性收入大幅增長。村民普遍實現(xiàn)了房屋增值，財產(chǎn)性收入增幅巨大。碑林區(qū)西荷社區(qū)相關(guān)負責人介紹說，西何家村通過城中村改造工作，原集體資產(chǎn)由不到2億元增長至目前近8個億，原村民基本人均一套房，現(xiàn)在村集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)化的股份制公司每年人均分紅近3萬元，群眾自住外的房屋在出租后，還可以獲得收益。據(jù)未央?yún)^(qū)統(tǒng)計，完成整村拆除的村民，人均補償安置房屋面積104平方米，戶均安置房面積349平方米，價值達223萬元。改造還為被拆遷群眾都分配了10平方米左右的商業(yè)用房面積，按每月每平方米60元租金保守計算，每人每月將有600元以上的商業(yè)租金收入，安置房屋除自住外，戶均至少有兩套以上用于出租。據(jù)測算，被拆遷群眾人均月收入在2000元左右，比改造前普遍有所提高。據(jù)對未央?yún)^(qū)31個改造村摸底了解，人均房屋殘值、過渡費、拆遷獎勵等合計補償現(xiàn)金13.2萬元，戶均補44.29萬元，累計有160億元資金補償村民。

可以看出，“西安城改模式”下的城鎮(zhèn)化之路，有效解決了農(nóng)民在城市化中的“住房、長遠生計、社會保障”等三大難題。“西安城改模式”在推動城鎮(zhèn)化工作中起到了示范引路作用，更為全國的城鎮(zhèn)化工作創(chuàng)出了一條新路。