借鑒國外管理經(jīng)驗，推進工程質(zhì)量管理體制改革

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建設(shè)工程項目是一種特殊產(chǎn)品，不管它是由誰來投資，它的擁有者、使用者是誰，它的質(zhì)量水平高低、好壞都事關(guān)社會的公眾利益和公共安全。因此，無論是在發(fā)達國家，還是在發(fā)展中國家，強調(diào)政府、社會、業(yè)主及其相關(guān)的企、事業(yè)單位對建設(shè)工程質(zhì)量的管理和監(jiān)督都是一樣的。
　　一、國外建設(shè)工程質(zhì)量管理體制運行模式
　　建設(shè)體制相適應(yīng)，大多數(shù)政府的建設(shè)主管部門都把制定住宅、城市、交通、環(huán)境建設(shè)和建筑業(yè)質(zhì)量管理的法規(guī)和監(jiān)督執(zhí)行作為主要任務(wù)，并把大型項目和政府投資項目作為質(zhì)量管理監(jiān)督的重點對象。他們都非常重視發(fā)揮社會上各種專業(yè)人士、組織(學會)和行業(yè)協(xié)會在建設(shè)市場中的專業(yè)管理作用，政府主管部門通過審核和認可，授權(quán)或委托這些組織和機構(gòu)，將相應(yīng)的政府職能向民間和半官方機構(gòu)轉(zhuǎn)移，實行對專業(yè)人士教育培訓，考核注冊制度，充分發(fā)揮建筑師、結(jié)構(gòu)工程師、建造師等各類專業(yè)人士的作用，對建設(shè)工程項目的組織實施階段的質(zhì)量進行直接的監(jiān)督管理。
　　他們的普遍做法是依據(jù)法規(guī)，建立項目許可制度，承包商、供應(yīng)商的市場準入制度，生產(chǎn)過程檢測、認證制度，竣工后經(jīng)審核頒發(fā)使用許可證制度等，對建設(shè)工程項目的質(zhì)量形成全過程進行管理。
　　在對具體建設(shè)工程項目質(zhì)量監(jiān)督的模式上，這些國家和地區(qū)的承包商都按照“誰設(shè)計誰負責，誰施工誰負責”的原則實行質(zhì)量自控，業(yè)主普遍采用委托工程咨詢(監(jiān)理)公司對工程質(zhì)量進行監(jiān)督控制的做法。為了提高監(jiān)理工作的有效性，不少國家的業(yè)主往往委托在工程競標中的失敗方作為該工程的監(jiān)理單位。而政府是否介入政府投資的公共工程以及民間投資的工程質(zhì)量的具體監(jiān)督檢查，即政府主管部門是否直接參與微觀層次的工程質(zhì)量監(jiān)督檢查控制，各個國家和地區(qū)的情況不盡相同，歸納來講，大致有三種模式：
　　第一種是“法國模式”。主要表現(xiàn)在政府主管部門不直接參與工程項目的質(zhì)量監(jiān)督檢查，而是主要運用法律和經(jīng)濟手段，促使建筑企業(yè)提高工程質(zhì)量。例如法國實行強制性的工程保險制度。按照法國的建筑法規(guī)《建筑職責與保險》的規(guī)定：凡涉及工程建設(shè)活動的所有單位，包括業(yè)主、總承包商、設(shè)計、施工、質(zhì)檢等單位，均須向保險公司投保，而保險公司則要求每項工程在建設(shè)過程中，必須委托一個質(zhì)量檢查公司進行質(zhì)量檢查，并給予投保單位可少付保險費的優(yōu)惠。法國的質(zhì)量檢查公司在營業(yè)前，必須取得由政府有關(guān)部門組成的委員會審批頒發(fā)的證書，并每2—3年須經(jīng)發(fā)證機構(gòu)復審一次。為了保證質(zhì)量，檢查公司能保持其第三方客觀公正地位，質(zhì)量檢查公司不得在國內(nèi)參與除質(zhì)檢以外的任何商業(yè)活動。質(zhì)量檢查公司在接受工程項目的質(zhì)量檢查任務(wù)后，從工程的設(shè)計、施工招標階段開始，直到工程竣工，最后提交工程質(zhì)量評價報告送與工程建設(shè)的有關(guān)各方。法國的質(zhì)檢公司均配備完善的檢測設(shè)備，以保證質(zhì)量檢驗的準確性和及時性。
　　第二種是“美國模式”。主要表現(xiàn)在政府主管部門直接參與工程項目質(zhì)量的監(jiān)督和檢查。在美國，政府參加工程項目質(zhì)量監(jiān)督檢查的人員分為兩類：一類是政府自己的檢查人員；另一類是政府臨時聘請或要求業(yè)主聘請的，屬于政府認可的外部的專業(yè)人員。這類監(jiān)督檢查人員都直接參與每道重要工序和每個分部分項工程的檢查驗收，由他們認定合格后，方可進行下一道工序。對工程材料、制品質(zhì)量的檢驗都由相對獨立的法定檢測機構(gòu)檢測，在所有監(jiān)督檢查中，又以地基基礎(chǔ)和主體結(jié)構(gòu)的隱蔽工程作為重點。
　　第三種是“德國模式”。主要表現(xiàn)在政府部門對工程項目的質(zhì)量監(jiān)督實行間接管理。德國政府對工程質(zhì)量的監(jiān)督管理，主要采取由州政府建設(shè)主管部門委托或授權(quán)，由國家認可的質(zhì)監(jiān)工程師組建的質(zhì)量監(jiān)督審查公司，代表政府對所有新建工程和涉及結(jié)構(gòu)安全的改建工程的質(zhì)量實行強制性監(jiān)督審查。在工程質(zhì)量檢查中，對工程材料的檢測，一般由承包商負責送到國家認可的工程質(zhì)量檢測機構(gòu)檢測。當發(fā)生工程質(zhì)量或業(yè)主與承包商對工程材料、施工質(zhì)量發(fā)生爭議時，由質(zhì)監(jiān)工程師委托國家認可的工程質(zhì)量檢測機構(gòu)進行檢測，檢測費用由承包商、業(yè)主或質(zhì)監(jiān)公司中的責任方負擔。
　　上述國家和地區(qū)政府主管部門在參與工程質(zhì)量監(jiān)督檢查的環(huán)節(jié)中，美、德等國都通過法律的形式明確了工程設(shè)計審核制度。工程設(shè)計審核由政府主管部門負責，作為核發(fā)施工許可的重要內(nèi)容之一，政府主管部門通常都委托國家認可的專業(yè)工程師或技術(shù)審核工程師，對由業(yè)主負責提交的設(shè)計圖紙和設(shè)計計算書等設(shè)計文件及資料進行審核。另外，政府主管部門負責對工程質(zhì)量實施的具體監(jiān)督檢查中，主要依靠的是政府主管機構(gòu)組織以外的各種專業(yè)人士，這樣的做法一方面可使政府機構(gòu)比較精簡，另一方面，由專業(yè)人員參與監(jiān)督檢查可以保證監(jiān)督檢查工作的高效和準確，同時，為了確保被授權(quán)或委托的專業(yè)人士能真正代表政府實施對工程監(jiān)督檢查的公正性和權(quán)威性，政府有關(guān)部門對這些人士資質(zhì)的認可和管理都有十分嚴格的要求。一旦這些專業(yè)人士在工作中發(fā)生拘私舞弊、濫用職權(quán)、收受賄賂或嚴重失誤，都將終身取消執(zhí)業(yè)資格，因此，這些專業(yè)人士亦十分珍惜自己的執(zhí)業(yè)崗位，在工作中能盡職盡責、忠于職守。
　　二、我國目前建設(shè)工程質(zhì)量管理體制及其弊端
　　我國目前的建設(shè)工程質(zhì)量管理體制是在計劃經(jīng)濟體制的基礎(chǔ)上逐步建立和完善形成的，其主要特征表現(xiàn)在四個方面：一是在組織體系上，實行了政府監(jiān)督、第三方認證、企業(yè)自控的管理體制，并建立了相應(yīng)的省、地市、縣級管理機構(gòu)。二是在管理制度上，建立和完善了以工程建設(shè)參與各方的質(zhì)量責任制為核心的管理法規(guī)和規(guī)章。三是在管理方法上，運用了全面質(zhì)量管理方法，實行了不僅管工程項目結(jié)果，同時更重視管質(zhì)量形成過程和影響質(zhì)量因素等諸方面。四是推行了建設(shè)監(jiān)理制。改變了過去靠行政命令進行項目建設(shè)的管理方式，實現(xiàn)了對工程項目的質(zhì)量、工期、投資目標進行有效的控制，轉(zhuǎn)變了政府在工程建設(shè)中的職能，極大地避免了工程建設(shè)施工中的偷工減料、粗制濫造等問題的發(fā)生。以上體制的運行對我國建設(shè)工程質(zhì)量的穩(wěn)定和提高起到了積極的作用。
　　但是，現(xiàn)行的建設(shè)工程質(zhì)量管理體制還處于破[日立新的發(fā)展過程中，存在整體水平不盡如人意的狀況，具體表現(xiàn)在以下四個方面：
　　一是工程建設(shè)體制仍存在著政企不分，政出多門的狀況，由此形成的局部封閉管理導致許多工程的業(yè)主、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理單位和質(zhì)量監(jiān)督站來自同一系統(tǒng)，隸屬于共同的主管部門，這種管理格局基本上是一種內(nèi)部的監(jiān)督體系，很難實行嚴格的、公正的監(jiān)督，不利于形成有效的制約機制。