時(shí)評(píng)：城市發(fā)展不能繼續(xù)“攤大餅”了

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城市發(fā)展不能繼續(xù)“攤大餅”了

去年7月，國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部共同確定北京、上海、廣州、深圳等14個(gè)城市開(kāi)展劃定城市開(kāi)發(fā)邊界試點(diǎn)工作。目前，試點(diǎn)工作已取得初步成效，相關(guān)劃界原則和方法已基本確定，下一步將爭(zhēng)取全國(guó)600多個(gè)城市最終都能夠把開(kāi)發(fā)邊界劃定下來(lái)。

“要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，依法依規(guī)做好耕地占補(bǔ)平衡，規(guī)范有序推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地。”習(xí)近平總書(shū)記近日對(duì)耕地保護(hù)工作作出重要指示，彰顯了中央堅(jiān)決守住耕地紅線和基本農(nóng)田紅線的決心。人多地少是我國(guó)的基本國(guó)情。第二次全國(guó)土地調(diào)查結(jié)果顯示，我國(guó)實(shí)有耕地20.27億畝，但扣除難以穩(wěn)定利用、重中度污染及沉降塌陷等耕地，實(shí)際能夠長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的也就18億畝多。與此同時(shí)，還有一個(gè)必須正視的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，那就是目前我國(guó)一些城市規(guī)劃建設(shè)用地與優(yōu)質(zhì)耕地重疊度高，大中城市周邊有不少優(yōu)質(zhì)耕地未劃為永久基本農(nóng)田，城市發(fā)展占用優(yōu)質(zhì)耕地的現(xiàn)象比較突出。因此，必須盡快劃定城市開(kāi)發(fā)邊界，遏制城市無(wú)極限向外擴(kuò)張。由此確立的城市開(kāi)發(fā)邊界紅線，連同基本農(nóng)田數(shù)量紅線和生態(tài)紅線，將成為未來(lái)耕地保護(hù)和城市發(fā)展不可逾越的“三條紅線”。

近20年來(lái)，我國(guó)土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化，各地“攤大餅”式發(fā)展趨勢(shì)明顯。即便是有耕地占補(bǔ)平衡這一補(bǔ)救政策，但不少地方在耕地占補(bǔ)平衡中占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣、占近補(bǔ)遠(yuǎn)、占水田補(bǔ)旱地;一些地方重?cái)?shù)量輕質(zhì)量，圈占城邊高產(chǎn)農(nóng)田，又到遠(yuǎn)處建農(nóng)田，導(dǎo)致耕地質(zhì)量出現(xiàn)虧空。這是我國(guó)耕地保護(hù)面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，倘若不及時(shí)劃定城市開(kāi)發(fā)邊界，那么城鎮(zhèn)周邊的耕地很有可能被鋼筋水泥一圈一圈“吃掉”，并且不要忘記這些耕地多是長(zhǎng)期形成的高產(chǎn)田。正是基于這樣清醒的認(rèn)識(shí)，2013年底召開(kāi)的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確應(yīng)對(duì)城市自身增長(zhǎng)作出限制，強(qiáng)調(diào)“不是每個(gè)城鎮(zhèn)都要長(zhǎng)成巨人”，并將城市規(guī)劃由擴(kuò)張性規(guī)劃向限定城市邊界規(guī)劃轉(zhuǎn)變。隨后，國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部決定從大城市開(kāi)始劃定城市開(kāi)發(fā)邊界和永久基本農(nóng)田，并逐步擴(kuò)展到全國(guó)600個(gè)城市。

劃定城市開(kāi)發(fā)邊界，即根據(jù)地形地貌、自然生態(tài)、環(huán)境容量和基本農(nóng)田等因素劃定的、可進(jìn)行城市開(kāi)發(fā)和禁止進(jìn)行城市開(kāi)發(fā)建設(shè)區(qū)域的空間界限。簡(jiǎn)單說(shuō)，就是允許城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)展的最大邊界。這是一項(xiàng)對(duì)地方政府影響比較大的決策。“城市開(kāi)發(fā)邊界”一旦劃定，城市規(guī)模即形成了物理意義上的邊界，對(duì)于超出邊界的用地，作為全國(guó)土地工作和新增建設(shè)用地的主管部門(mén)，國(guó)土資源部將不予審批。這意味著對(duì)地方政府十分熟悉的“土地?fù)Q發(fā)展”模式，將被終結(jié)。這是城市轉(zhuǎn)型發(fā)展、提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量必須作出的選擇，既可以倒逼城市集約用地，避免城市邊界無(wú)序蔓延、城市規(guī)模不斷擴(kuò)大給生態(tài)和社會(huì)治理帶來(lái)的巨大壓力;又可以保護(hù)耕地，把山水自然、自然生態(tài)這樣一些自然本底守住，對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)意義重大。從一定意義上說(shuō)，把城市開(kāi)發(fā)邊界明確下來(lái)，會(huì)成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個(gè)新動(dòng)力。

無(wú)論是為耕地保護(hù)考慮，還是城市轉(zhuǎn)型發(fā)展所需，抑或生態(tài)文明建設(shè)要求，城市發(fā)展都不能繼續(xù)“攤大餅”了。未來(lái)，城市建設(shè)必須跳出去，搞串聯(lián)式、組團(tuán)式、衛(wèi)星城式發(fā)展，這不僅可以提高城市發(fā)展質(zhì)量，還能有效遏制“大城市病”。