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聚焦:如何推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化
推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化
瞿振元 中國高等教育學(xué)會會長
曾天山 中國教育科學(xué)研究院副院長 楊銀付 國家教育發(fā)展研究中心副主任 李希貴 北京十一學(xué)校校長
深入推進管辦評分離,擴大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán),完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。強化國家教育督導(dǎo),委托社會組織開展教育評估監(jiān)測。健全政府補貼、政府購買服務(wù)、助學(xué)貸款、基金獎勵、捐資激勵等制度,鼓勵社會力量興辦教育。
——《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》
日前,《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》正式發(fā)布,掀開了全面深化改革的新篇章。在“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”總目標(biāo)的要求下,在加快轉(zhuǎn)變政府職能的具體部署下,《決定》在深化教育領(lǐng)域綜合改革的部署中,提出要“深入推進管辦評分離”。其背后的深刻內(nèi)涵與意義何在?教育管理體制改革為何屢推難動,難在哪里?構(gòu)建政府、學(xué)校和社會之間的新型關(guān)系,權(quán)責(zé)如何明晰?圍繞這些問題,記者近日采訪了中國高等教育學(xué)會會長瞿振元、中國教育科學(xué)研究院副院長曾天山、國家教育發(fā)展研究中心副主任楊銀付、北京十一學(xué)校校長李希貴。
從“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變傳遞何種內(nèi)涵
過去,我們也認識到管理能力不足的問題,今天我們更應(yīng)認識到治理能力不足和不夠現(xiàn)代化的問題,也就是,不只是從上到下管的能力不足,而且是多元、平等、協(xié)調(diào)的治理能力不足。
問:“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”,是《決定》提出的全面深化改革的總目標(biāo)。怎樣理解這一總目標(biāo)下的深化教育領(lǐng)域綜合改革?怎樣理解“治理”二字傳遞的深刻內(nèi)涵?
瞿振元:當(dāng)前的教育管理體制改革,要放到黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革的總目標(biāo)中去理解?!稕Q定》提出,全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這個總目標(biāo)既是國家的治理學(xué)說,也是我們改革的工作目標(biāo)。長期以來,我們總是提“管理”,這一次《決定》突出了“治理”二字,而且還強調(diào)治理體系、治理能力要實現(xiàn)現(xiàn)代化,我認為這是非常先進的理念,可以說是《決定》的最大亮點。
我們應(yīng)該深刻理解從管理到治理這一變化的深刻內(nèi)涵。管理是從上而下、一元單向的。而治理是指在社會主義市場經(jīng)濟體制下,市場在資源配置中起決定作用的條件下,多元利益主體圍繞共同的目標(biāo)協(xié)調(diào)與互動的過程??梢哉f,隨著市場經(jīng)濟中行為主體的多元化、利益主體的多元化,政府與民眾、社會、企業(yè)、學(xué)校的關(guān)系也應(yīng)是平等的、雙向的、互動的、協(xié)同的。
在從管理向治理轉(zhuǎn)變,推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的大背景下,實現(xiàn)教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化也就成了一個緊迫而現(xiàn)實的任務(wù)。不僅從高等教育看是這樣,從基礎(chǔ)教育、職業(yè)技術(shù)教育、終身教育體系建設(shè)來看,也基本如此。
楊銀付:在全面深化改革的總目標(biāo)下,教育領(lǐng)域綜合改革也要努力以教育管理方式創(chuàng)新、教育治理方式創(chuàng)新引領(lǐng)教育發(fā)展方式創(chuàng)新。創(chuàng)新教育管理方式的核心要求就是由微觀管理走向宏觀管理,由直接管理走向間接管理,由辦教育向管教育轉(zhuǎn)變,由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變。而教育治理超越了行政管理的視野,其核心是正確處理好政府、學(xué)校、社會的關(guān)系,并建立完整的治理結(jié)構(gòu)。
問:您能否結(jié)合我國教育的現(xiàn)實情況,具體分析一下從“管理”到“治理”這一變化的必要性與現(xiàn)實意義?
瞿振元:從高等教育來看,無論是高等教育自身的發(fā)展和高等教育外部環(huán)境發(fā)生的變化,都對教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化有現(xiàn)實的需求和現(xiàn)實的可能。
在高等教育內(nèi)部,當(dāng)前我國高等教育已經(jīng)進入大眾化,并且是中等程度的大眾化階段。1998年,我國共有高等院校1022所,有590多萬名在校學(xué)生,而現(xiàn)在,我國高等院校已經(jīng)有2442所,有3000多萬名在校學(xué)生。過去的校均規(guī)模為5000人左右,現(xiàn)在為1萬人以上。這些不能只理解為高等教育規(guī)模的擴張,而應(yīng)認識到高等教育組織的復(fù)雜化、結(jié)構(gòu)的多樣化、水平的差異化、權(quán)益的多樣化和民主訴求的不斷增加。
除了高等教育自身的復(fù)雜變化,高等教育的外部環(huán)境也已經(jīng)發(fā)生了巨大變化。首先,高等教育規(guī)模擴大后,高等教育的利益關(guān)聯(lián)者顯著增加。過去,高等院校學(xué)生人數(shù)少,很多人都不了解高等教育,覺得它神秘。而今天,讀大學(xué)是平常的事情,利益關(guān)聯(lián)者顯著增加,更多的人能夠感受高等教育,也更容易看到問題,這也是為什么整個社會都能評論高等教育的一個原因。其次,市場經(jīng)濟體制也要求教育體制與之相適應(yīng),當(dāng)前很多高校的經(jīng)費來源多元化,籌資集資的數(shù)量在增加,有的學(xué)??傮w經(jīng)費中,國家撥款不足1/5。受教育者走向社會的渠道即就業(yè)通道也進一步變化,市場在就業(yè)中起決定作用。教育國際交流合作的廣度和深度也前所未有,等等。這些都說明高等教育的外部環(huán)境發(fā)生了重大變化。
高等教育自身的發(fā)展情況和高等教育外部環(huán)境的變化告訴我們,如果還停留在過去“管理”的概念下來發(fā)展教育事業(yè),顯然已經(jīng)不相適應(yīng)了。
現(xiàn)實情況要求高等教育管理向高等教育治理轉(zhuǎn)變,推動中國特色現(xiàn)代高等教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。強調(diào)由微觀管理走向宏觀管理,由直接管理走向間接管理、由辦教育向管教育轉(zhuǎn)變、由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變。
過去,我們也認識到管理能力不足的問題,今天我們更應(yīng)認識到治理能力不足和不夠現(xiàn)代化的問題,也就是,不只是從上到下管的能力不足,而且是多元、平等、協(xié)調(diào)的治理能力不足。
還有一點,從高等教育治理體系來看,我們提到的管辦評分離,更準(zhǔn)確的理解應(yīng)該是管辦評分立、分工、互動、協(xié)同,根據(jù)系統(tǒng)論的理論,任何事物都是相互聯(lián)系的,管辦評也無法完全分離。
問:為實現(xiàn)全面深化改革的總目標(biāo),《決定》專門就加快轉(zhuǎn)變政府職能進行了具體部署,例如深化行政體制改革,創(chuàng)新行政管理方式,進一步簡政放權(quán),特別是加快事業(yè)單位分類改革,推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化等,都成為亮點。這些舉措對深化教育管理體制改革而言,意味著什么?
楊銀付:《決定》專設(shè)一個部分對加快轉(zhuǎn)變政府職能進行部署。實際上,“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的一項重要要求,就是簡政放權(quán),推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變。新一屆政府成立以來,就把職能轉(zhuǎn)變作為第一件大事,迄今已取消下放334項行政審批等事項。這就是轉(zhuǎn)變行政管理方式。在教育方面,我們也要努力以教育管理方式創(chuàng)新、教育治理方式創(chuàng)新引領(lǐng)教育發(fā)展方式創(chuàng)新。
曾天山:這就意味著為深化教育體制改革創(chuàng)設(shè)了有利的制度大環(huán)境,是難得的歷史機遇。大環(huán)境決定小環(huán)境,大氣候影響小氣候。以往推動的一些教育體制改革有的無疾而終,有的不了了之,有的成了“四不像”,就是因為大環(huán)境不支持,小環(huán)境不配套,局部改革難以推動和持久。這次從綜合改革的角度加快政府職能轉(zhuǎn)變,著重改變政府是全能政府的觀念,著力改變政府閑不住手的狀況,是對政府自身的徹底改革。
我理解的政府管理職能轉(zhuǎn)變有三層意思,一是要分權(quán),理順政校關(guān)系、政事關(guān)系、政社關(guān)系,政府應(yīng)當(dāng)管的事一定要管好管住,著重方向把握和戰(zhàn)略管理。二是要放權(quán),政府要抓大放小,要舍得簡政放權(quán),把不該管又管不好的微觀事務(wù)向?qū)W校放權(quán),向中介放權(quán),向社會放權(quán),要加快現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè),要加快事業(yè)單位經(jīng)營型和公益型分類改革,成為真正的社會專業(yè)中介組織,要完善社會參與機制。三是要監(jiān)權(quán),善于運用綜合政策工具(如法律、規(guī)劃、經(jīng)費、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測、評價、督導(dǎo))進行引導(dǎo)和問責(zé)。這三者關(guān)系處理好了,就能打破以往存在的“一放就亂,一亂就收,一收就死”的怪圈,進入“各司其職,各負其責(zé),相互支撐”的良性循環(huán)。
教育管理體制改革難在哪里
政府長期在放權(quán)和收權(quán)之間糾結(jié),而事權(quán)不匹配,權(quán)責(zé)不統(tǒng)一,學(xué)校和社會也不愿接,給人的感覺是教育發(fā)展多改革少,簡政放權(quán)喊得多做得少。因此,改革面臨的最大困難不是改別人,而是改革自己,卸下利益的包袱才能輕裝前進。
問:1985年5月《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》頒布后,我國教育管理體制改革不斷深入,改革至今,我國教育管理體制的現(xiàn)狀如何?有哪些弊端?“深入推進管辦評分離”的重要意義何在?
曾天山:教育行政體制是政府行政體制的重要組成部分,伴隨經(jīng)濟體制改革和科技體制改革,教育體制改革自1985年以來不斷推進,確實有很大的進展,特別是明晰了中央和地方權(quán)責(zé),但并沒有徹底改變行政獨大的局面。公辦學(xué)校辦學(xué)基本聽命于政府,各級教育督導(dǎo)機構(gòu)絕大部分附屬于教育行政部門,大多數(shù)評價活動都是政府自己進行或委托直屬事業(yè)單位開展。這樣政府既是辦學(xué)的主體,又是管理的主體,還是評價的主體,決策、執(zhí)行、監(jiān)督一體化,相當(dāng)于既當(dāng)裁判員,又當(dāng)運動員,還是解說員。這種現(xiàn)狀帶來的結(jié)果必然是自說自話,缺乏公信力,缺乏說服力,缺乏相互監(jiān)督和相互制約,無論哪個環(huán)節(jié)出了問題都難以問責(zé)和及時改進,長此以往就陷入僵化固化的泥潭,教育發(fā)展失去動力和活力。因此,推進管辦評分離是現(xiàn)代教育管理制度的必然選擇,是建設(shè)現(xiàn)代化教育強國的制度保障。
李希貴:從1985年至今,黨中央、國務(wù)院先后召開了三次全國教育工作會議,一直在試圖突破教育的計劃經(jīng)濟色彩,還教育的本來面目,但是我們看到的結(jié)果卻依然是管得過死、學(xué)?;盍Σ蛔恪⑸鐣⑴c程度不高,創(chuàng)新型人才培養(yǎng)機制基本沒有形成。2010年教育規(guī)劃綱要再次發(fā)力,提出要重點突破的也是“促進管辦評分離”,快3年了,應(yīng)該說沒有取得實質(zhì)性進展。市場的主體是企業(yè),教育的主體是學(xué)校,辦學(xué)是學(xué)校的事情,但是長期以來,學(xué)校需要的教師要由人事部門招聘,教師工資要由財政部門發(fā)放,教師職稱評聘,也要由主管部門來管,學(xué)校成了局外人。更有甚者,一些地區(qū)連各個學(xué)校的學(xué)習(xí)進度也要按照主管部門統(tǒng)一要求來進行,長期以來,大一統(tǒng)的管理體制讓校長無法施展抱負,學(xué)校千校一面,學(xué)生沒有選擇的余地,個性化培養(yǎng)無從談起,這也是長期以來教育備受指責(zé)的根本癥結(jié)所在。
《決定》給了我們很大的信心。只有政府、學(xué)校、社會各歸其位、依法盡責(zé),決策、執(zhí)行、監(jiān)督相對分離,這種“三角形”的體制才能形成相對獨立、彼此尊重的關(guān)系,才能保障教育事業(yè)的健康發(fā)展。
楊銀付:深化教育領(lǐng)域綜合改革,可以從不同層面來理解,其中最具全局視野的,就是管辦評分離的改革,因為它涉及教育的方方面面。它要求轉(zhuǎn)變?nèi)苄驼穆毮苣J?,形成政事分開、權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的現(xiàn)代公共服務(wù)政府教育管理體制,構(gòu)建“政府管教育、學(xué)校辦教育、社會評教育”的教育發(fā)展新格局。這一改革必將解放和發(fā)展教育生產(chǎn)力,解放和增強教育活力。
問:有人說,教育管理體制改革是教改中最難啃也必須啃的硬骨頭,怎樣理解?為什么1985年就提出放權(quán),但感覺真正的放權(quán)很少,教育管理體制改革難在哪里?
曾天山:教育管理體制改革是教育改革的核心,也是教育改革的難點,為什么這么說?我理解,一是因為中國之大,人口之多,教育之復(fù)雜,非強有力的政府難以維持運轉(zhuǎn)和持續(xù)發(fā)展;二是因為我國學(xué)校大多數(shù)是政府公辦的,民辦學(xué)校歷史短暫,公民辦學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)還不完善;三是因為社會組織發(fā)育不成熟,獨立的中介組織起步晚,公信力不足;四是因為改革者在切割自身利益方面,難以下決心、出狠手,多放事權(quán),少放人事財物權(quán),多放虛權(quán),少放實權(quán)。這種狀況導(dǎo)致了政府管理“不放權(quán)不行,放權(quán)也不行”的尷尬局面,長期在放權(quán)和收權(quán)之間糾結(jié),而事權(quán)不匹配,權(quán)責(zé)不統(tǒng)一,學(xué)校和社會也不愿接,給人的感覺是教育發(fā)展多改革少,簡政放權(quán)喊得多做得少。因此,改革面臨的最大困難不是改別人,而是改革自己,卸下利益的包袱才能輕裝前進。
李希貴:所謂改革進入深水區(qū)、攻堅期,說白一點,其實就是改革到了需要革掉一些部門的“利益之命”的時候,他們手里把握這些權(quán)力已經(jīng)成為習(xí)慣,甚至,沒有了這些權(quán)力,有些部門就沒有了存在的必要,有些崗位也沒有存在的合理性。因此,我們必須充分估計改革之艱難,可以說,沒有政府的強力推動,改革不會自動發(fā)生。
但是,我想特別強調(diào)的是,現(xiàn)在的情況已經(jīng)與1990年以前完全不同了。那個時候的放權(quán),是指教育行政部門放權(quán)給學(xué)校,而現(xiàn)在,在許多本來學(xué)校應(yīng)該擁有的權(quán)力上,不僅學(xué)校沒有了決定權(quán),連教育行政部門也沒有多少發(fā)言權(quán),大都被人事、財政、發(fā)改等部門收去了,所以,在許多方面,教育部門已經(jīng)無權(quán)可放,必須從政府層面認真排查梳理,把真正應(yīng)該還給學(xué)校的權(quán)力交出來。
教育體制的弊端大家都很清楚,國外教育發(fā)達國家有比較成熟的體制可借鑒,國內(nèi)也有成功的實踐。2004年,我在濰坊市教育局任局長,濰坊市無論是老師還是校長,長期被行政級別帶來的弊端所困,在濰坊市委、市政府的大力支持下,濰坊一次性取消了全市所有中小學(xué)校的行政級別,建立了校長職級制管理新機制,涉及930多名有級別的校長、副校長,他們的檔案全部從組織人事部門轉(zhuǎn)移到教育部門管理。教育改革的關(guān)鍵是黨委主要領(lǐng)導(dǎo)的境界、膽識。雖然說“改革觸動利益往往比觸及靈魂還難”,但是經(jīng)過實踐檢驗,濰坊的校長嘗到了改革的甜頭。濰坊的中小學(xué)校長不用再去參加不相干的會議、活動,可以靜下心來一心一意研究辦學(xué),依靠出色的辦學(xué)業(yè)績贏得比以往更多的尊重。改革難不難,關(guān)鍵看誰來推動。
再比如,給學(xué)校下放權(quán)力,不能靠文件、靠會議,也不能僅靠覺悟,關(guān)鍵是要有落實的措施。如果機制不改,即使換了人,往往也只能管一時。改到深處是制度,要把改革落到實處,還是要從制度的變革起步。
新型關(guān)系需要怎樣明確權(quán)責(zé)
政府轉(zhuǎn)變職能首先要轉(zhuǎn)變“管”學(xué)校的思維,樹立起以學(xué)校發(fā)展需求為導(dǎo)向的工作機制。學(xué)校自主辦學(xué),就是學(xué)校獨立承擔(dān)起立德樹人的職責(zé),最終實現(xiàn)依法自主管理教師、自主實施課程,按照章程辦學(xué)。社會在參與學(xué)校辦學(xué)中實現(xiàn)對學(xué)校的監(jiān)督。
問:教育部部長袁貴仁提出,深化教育領(lǐng)域綜合改革,大的方向是構(gòu)建政府、學(xué)校和社會之間的新型關(guān)系,這個新型關(guān)系應(yīng)該是怎樣的?具體權(quán)責(zé)應(yīng)該如何明晰?
曾天山:構(gòu)建政府、學(xué)校和社會之間的新型關(guān)系,我感覺不能再是“新瓶裝舊酒”,而是扎扎實實改革、實實在在推進。教育領(lǐng)域管辦評分離的內(nèi)涵,就是政府管教育、學(xué)校辦教育、社會評教育。
政府必須依法行政,轉(zhuǎn)變職能、改進管理方式,加強宏觀管理,變微觀管理為宏觀管理、直接管理為間接管理。堅決實行簡政放權(quán),落實學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán),如招生、人事、財務(wù)、教學(xué)、學(xué)術(shù)、對外合作等權(quán)限。同時,注意發(fā)揮社會組織在教育評估監(jiān)測中的作用,進一步調(diào)動行業(yè)協(xié)會、專業(yè)學(xué)會、基金會等社會組織參與教育公共治理的積極性,鼓勵專門機構(gòu)和社會中介機構(gòu)評估監(jiān)測教育成效,適時將委托社會組織開展教育評估監(jiān)測納入政府購買服務(wù)程序之中,作為完善評估監(jiān)測制度體系的重要運作方式。
楊銀付:政府在管理教育中,要改變直接管理學(xué)校的單一方式,綜合運用立法、撥款、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)和必要的行政措施,減少不必要的行政干預(yù)。學(xué)校是辦學(xué)的主體,應(yīng)依法保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán),同時由學(xué)校承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。適應(yīng)中國國情和時代要求,建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學(xué)校制度,是對“如何辦教育”的核心要求。在評教育方面,就是要推進專業(yè)評價,鼓勵專門機構(gòu)和社會中介機構(gòu)進行評估,形成由政府、學(xué)校、家長及社會各方面參與的多元教育質(zhì)量評價體系。
在管理—辦學(xué)—評價的綜合改革中,管理的改革和創(chuàng)新是上游,是基礎(chǔ)性的,是首先需要改革的方面,它之所以重要,是因為管理上的放權(quán),將為辦學(xué)和評價上的創(chuàng)新提供空間,牽一發(fā)而動全身。辦學(xué)的改革和創(chuàng)新是核心,從辦人民滿意教育而言,教育行政部門并不直接提供教育,教育行政部門提供的是教育政策,學(xué)校才直接提供教育,辦學(xué)的質(zhì)量直接決定著教育的質(zhì)量,辦學(xué)創(chuàng)新的重要性不言而喻。學(xué)校是教育的細胞,教育改革只有最終落實到學(xué)校層面,體現(xiàn)到教師和學(xué)生身上,才真正見到了實效。評價的改革和創(chuàng)新也十分重要,評價往往是指揮棒,下游的評價可以反過來帶動上游的管理和中游的辦學(xué)。例如,教育部今年出臺了《關(guān)于推進中小學(xué)教育質(zhì)量綜合評價改革的意見》,從品德發(fā)展水平、學(xué)業(yè)發(fā)展水平、身心發(fā)展水平、興趣特長養(yǎng)成、學(xué)業(yè)負擔(dān)狀況5個方面設(shè)立20項指標(biāo),這可以看作是教育部在管教育,設(shè)立了評價指標(biāo)和評價規(guī)則,具體的評價可交給專業(yè)機構(gòu)按照規(guī)則去評,而這一評價將反過來直接引導(dǎo)學(xué)校更好辦學(xué),改變片面應(yīng)試傾向,全面實施素質(zhì)教育。
李希貴:這些年,我在不同場合多次呼吁要加快制定《學(xué)校法》進程,用法律形式確定政府、學(xué)校、社會的關(guān)系。這個新型關(guān)系,我認為應(yīng)該這樣表述:政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)、社會參與監(jiān)督。政府轉(zhuǎn)變職能首先要轉(zhuǎn)變“管”學(xué)校的思維,樹立起以學(xué)校發(fā)展需求為導(dǎo)向的工作機制。道理很簡單,如果沒有學(xué)校,教育局也就沒有存在的必要,教育局的職責(zé)是全心全意為學(xué)校發(fā)展服務(wù)。學(xué)校自主辦學(xué),就是學(xué)校獨立承擔(dān)起立德樹人的職責(zé),最終實現(xiàn)依法自主管理教師、自主實施課程,按照章程辦學(xué)。社會承擔(dān)起過去政府管理的職能,在參與學(xué)校辦學(xué)中實現(xiàn)對學(xué)校的監(jiān)督。這三者不再是單純的“管”和“被管”的關(guān)系,應(yīng)該各司其職。否則,教育就會畸形發(fā)展。
落實《決定》提出的措施,將給我國教育帶來深刻的變革,使教育真正回歸到教學(xué)規(guī)律和人的成長規(guī)律。政府依法提供必要的保障條件,不再套用行政思維對待學(xué)校、管理校長,真正把辦學(xué)的權(quán)力還給學(xué)校,讓學(xué)校依法承擔(dān)起應(yīng)該擔(dān)負的責(zé)任,這些改革必將釋放出學(xué)校的巨大的活力。邁出這關(guān)鍵的一步,中國教育將煥然一新。(記者 俞水 易鑫)
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