公共圖書館制度性收費概況

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【內(nèi)容提要】文章通過對部分省市公共圖書館制度性收費的調(diào)查，介紹了當前收費的現(xiàn)狀，并分析了這些收費的合理性和合理范圍。最后對制度性收費的完善提出了建議。

【摘 要 題】事業(yè)改革與發(fā)展

【關(guān) 鍵 詞】公共圖書館/收費/制度

【正 文】
1　制度性收費的概念和目的

圖書館制度性收費，是指為了防止資源濫用和有效管理圖書館，圖書館從制度安排上確定的一些項目的收費。圖書館這部分收費源于一種制度安排和規(guī)定，并在圖書館的各種規(guī)章制度中得到體現(xiàn)。所以就稱為制度性收費[1]。制度性主要包括辦證費、驗證費、超期滯還費、賠償金等。圖書館作為公共物品向公眾提供，每個讀者都有權(quán)享用圖書館資源。由于人性中的弱點，每個人都希望追求利益最大化，如果不對讀者的行為進行一定的制約，會導(dǎo)致資源濫用，而產(chǎn)生“公地悲劇 ”。因而需要通過收費對讀者的一些行為進行約束，達到有效管理、保障公眾利益的目的。

2　制度性收費的現(xiàn)狀

筆者通過上訪國內(nèi)公共圖書館的網(wǎng)站，在“讀者指南”等欄目下對圖書館的制度性收費進行了調(diào)查，部分圖書館的收費情況如表1、表2、表3所示。
表1　部分省市圖書館的收費情況
辦證費 押金 超期滯還費（冊/天）
年度
普通借 （臨時） 注冊費 中外文或 外文或
閱證 閱覽證 （驗證費） 中文書籍 參考類 中文 參考類
書籍
北京市圖書館 10元 2元/天 10元 50-500/3-5冊 0.2元
杭州市圖書館 15元 15元 100元/3冊 0.1元
湖北省圖書館 5元 5元/月 10元 100元/4冊 200元/4冊 0.2元
深圳市圖書館 20元 10元 100元/2冊 200元/2冊 0.3元
廈門圖書館 5元 100元/3冊 0.1元
30元-100
南寧市圖書館 10元 元/1-3冊 0.1元
湖北省圖書館 15元 5元/月 10元 100元/4冊 200元/4冊 0.2元
湖南省圖書館 15元 8元 100元/3冊 0.1元 0.5元
10元 10元/月
陜西省圖書館 30元/年 25元 100元/2冊 400元/3冊 0.1元 0.2元
哈爾濱市圖書館 5元 50元/3冊 0.1元
蘭州市圖書館 10元 50元/2冊 0.5元

表2　部分省市圖書館的圖書館遺失賠償收費情況
圖書遺失賠償倍率 加工費（技術(shù)處理費）
首都圖書館 原書2-3倍 5元
南寧市圖書館 2-100倍（中文圖書）
3-100倍（外文圖書）
湖南圖書館 2倍（一般借閱文獻）
5倍（參考性圖書） 10元
10倍（保存性文獻）
哈爾濱市圖書館 3-10倍
深圳市圖書館 10倍 （1990年以前出版文獻）
5倍 （1990年以后出版文獻）
廈門圖書館 20倍賠償（1949年以前）
10-20倍賠償（1950年至1989年）
2-5倍賠償（1990年以后）

表3　部分省市圖書館的收費優(yōu)惠政策

杭州市圖書館 市區(qū)非農(nóng)低保家庭、困難家庭免費辦理，60周歲以上老人、30年教齡、殘疾人、優(yōu)撫對象可辦優(yōu)惠證，一年一證5元。
上海圖書館 凡持有老年優(yōu)待證、離休證、殘疾證可免證入室閱覽。
云南省圖書館 年滿60歲的讀者（持身份證）可辦理免費閱覽證。
湖南圖書館 持有老年證和殘疾證的讀者免年注冊費。
陜西圖書館 對于持殘疾證的殘疾讀者、年滿65周歲的老年讀者免收借閱注冊費。
哈爾濱市圖書館 持有《哈爾濱市老年人優(yōu)待證》的讀者可免收工本費。

通過調(diào)查，筆者對當前圖書館制度性收費的現(xiàn)狀有如下了解：
（1）圖書館讀者證的類型可謂種類繁多，在不同圖書館，讀者證大概分為借書證和閱覽證：中文借閱證和中外文借閱證、普通借閱證和參考借閱證、普通借閱證和通用借閱證。在實行一卡通的圖書館則根據(jù)選擇讀者證的功能和等級交相應(yīng)的費用。從調(diào)查來看，辦證費在5-20元之間不等，多數(shù)圖書館集中在10元和15元。臨時閱覽證，大多是5元/月，也有圖書館以閱覽月卡和年卡的形式辦理閱覽證。還有圖書館閱覽是無需辦證，完全免費的。如杭州市圖書館可免證閱覽，蘭州市圖書館、廣東省立中山圖書館部分閱覽室閱覽不需證件。
（2）大多數(shù)圖書館在一年后需要驗證（注冊），也要繳納一定的驗證費（注冊費）。各館驗證費差距較大，從2元到25元不等。有的圖書館未設(shè)驗證費，但在每年注冊時須繳納文獻保護費或年度借閱服務(wù)費；有的圖書館雖不需驗證，但讀者證在一年后需重新交費辦理，所以實際上都還是要交“年費”的。
（3）押金，也稱保證金，是根據(jù)借閱冊數(shù)和書籍的貴重程度而定。不同的讀者證類型押金數(shù)目是不相同的。大多數(shù)圖書館中文書籍押金以100元為上限，每冊書籍押金在30元左右，不超過50元。參考類書籍和外文書籍的押金就要高一些，一般在200元以上。每冊書籍押金在100元左右。還有圖書館則采取更為靈活的方式，南寧市圖書館和汕頭市圖書館就是根據(jù)讀者借閱書籍的冊數(shù)確定押金。南寧市圖書館還規(guī)定，如果所借圖書價格超過借書證的押金，需根據(jù)所借圖書的價值補交一定的臨時押金，還書后退回所交押金。
（4）中文書籍的超期滯納金多為0.1元-0.2元/天，參考和外文類圖書在0.1元-0.5元之間，但多數(shù)圖書館不超過0.2元/天。
（5）圖書遺失賠償金是根據(jù)出版時間和圖書類別確定的。在省市圖書館條例法規(guī)中也有相關(guān)規(guī)定。總體上看，珍本書籍、出版年代久遠的和英文書籍賠償金要高些。成套多卷本，遺失其中1冊或數(shù)冊，需按全套價格予以賠償。未標明價格的書刊資料，參考同類書刊資料的價格賠償。
（6）大多數(shù)圖書館都對特殊人群辦證有一些優(yōu)惠政策（如表3所示）。對老年讀者和殘疾人讀者都在辦證費上有所減免。杭州市圖書館還對低保家庭和困難家庭也采取了優(yōu)惠政策。
除此之外，各館由于辦證類別上存在一定區(qū)別，對書籍的借閱權(quán)限進行了細分，各圖書館在辦證時還有一些不同的收費項目。如年借閱服務(wù)費、圖書修繕費、月度閱覽注冊費、預(yù)付金等五花八門的收費名稱，但實際設(shè)立的收費項目差別不大。

　　　　3　圖書館制度性收費的合理度分析

通過以上對圖書館制度性收費目的的分析，已表明了制度性收費有一定的合理性。但這種合理性是在一定范圍之內(nèi)的。合理的制度性收費可以保障圖書館的正常運轉(zhuǎn)，但一旦超過界限則會對讀者權(quán)益造成侵犯。下面筆者就各類型制度性收費的合理范圍進行具體分析。
3.1　辦證費、驗證費
讀者證是讀者借閱的憑證。每個讀者在辦理借閱證時都會耗費成本，國家撥款中并未包括這部分經(jīng)費。這部分成本需要由讀者來負擔。所以圖書館可以向讀者收取一定費用作為成本補償。由于證件的成本不同，也使辦證費有一定差異。一些讀者證是磁卡形式的，辦證費還涵蓋了計算機建檔，文獻保護費甚至服務(wù)費，比紙本的讀者證的成本就要高一些。
驗證費又稱年度注冊費。一些讀者在辦理借書證后并不經(jīng)常使用，這給圖書館的讀者檔案管理工作帶來不便。驗證的目的是定期對讀者的檔案資料進行整理[2]。讀者在驗證時可以將工作調(diào)動、地址變更、電話更改等情況告訴工作人員，以便更改計算機數(shù)據(jù)。驗證要收一定的手續(xù)費，但在實際中，驗證費是遠遠高于手續(xù)費。據(jù)悉，圖書館是將此彌補電費或空調(diào)購置費[3]。過高的驗證費失去了驗證的真正目的，是有盈利嫌疑的。
筆者認為辦證和驗證收費應(yīng)“就低不就高 ”，向低標準看齊。通過調(diào)查數(shù)據(jù)分析，對于卡式借閱證的最低收費是10元，那么在此價格之上的收費是有下調(diào)空間的。紙本式讀者證可控制在5元之內(nèi)。驗證費各館差別較大，中山市圖書館僅收2元驗證費，說明驗證費普遍偏高，一般而言，驗證在不換卡的情況下不應(yīng)超過辦證費用。新落成的深圳市圖書館就計劃在開館之日免收讀者的注冊費[4]。
在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，辦證時將讀者證進行細分，可以針對不同的讀者滿足不同的需求（不借書的讀者可不交押金），但也使辦證手續(xù)更復(fù)雜，借閱權(quán)限加了更多的限制。對于圖書館的全部館藏只有持有通用讀者證才能借閱，而辦理通用借閱證的費用要高些。還有一些圖書館將熱門圖書抽出，辦熱門圖書館借閱證，其辦證費或年度注冊費比普通注冊費要高許多。雖然以“集資”方式購進大量新書，部分解決了因經(jīng)費不足而導(dǎo)致的圖書陳舊問題，但這也使閱覽新書成為少數(shù)人的特權(quán)，有違平等服務(wù)的原則。這種方式不應(yīng)成為圖書館服務(wù)的主流和方向。少數(shù)圖書館的參考閱覽證的辦證費和注冊費比普通閱覽證的收費高，其合理性也值得質(zhì)疑。雖然參考閱覽室的書籍較之普通閱覽室珍貴，但對于辦證和注冊成本是一樣的，既然閱覽是免費的，為什么又存在區(qū)別呢？對于圖書館最基礎(chǔ)的借閱服務(wù)，如果以提高辦證費或驗證費的方式，實際上收取借閱費，則是對基本的免費服務(wù)原則的踐踏。
3.2　押金
圖書館收取押金并非一直有之。20世紀80年代初期在一些圖書館率先實行[5]。收取押金的目的主要是為了防止讀者將書籍占為己有，減少圖書流失，維護大多數(shù)讀者的利益。收取押金，是對讀者的行為進行約束。而如果有良好的約束方法，也是不必采取押金這種形式的。如國外圖書館，憑有效證件，無需交押金，就可辦證。這也是建立在國外良好的信譽體制基礎(chǔ)上的。如果讀者與圖書館間有信用關(guān)系，那么圖書館可以不必收押金。如我國高校圖書館，這是因為讀者是學(xué)校的學(xué)生，其檔案在學(xué)校人事處，對讀者本身有一定制約，就不必收押金。
在目前，國內(nèi)信譽體制不健全和缺乏約束的條件下，收取押金還是有現(xiàn)實可行性。在押金的設(shè)定上，應(yīng)以借閱書籍的數(shù)量的價值為基本標準。英文書和參考類書籍較貴，復(fù)本也少一些，押金高一些也可以理解。但應(yīng)把握好“度”，過高的押金會將讀者拒之門外。動輒幾百上千的押金更是貧困家庭難以接受的。像汕頭市市圖書館一樣根據(jù)書籍多少確定押金也是一種探索。最低押金僅需20元/冊這樣可以降低押金的門檻（底線）。但某圖書館辦理閱覽證也要交20元押金就不太合理了。閱覽不同于外借，圖書館無需對讀者的館外行為約束。
圖書館在收取押金后，讀者一般不會頻繁地退證，在一定時間內(nèi)圖書館有一定數(shù)量比較穩(wěn)定的暫存資金。但押金是有時間價值的，可能存入銀行產(chǎn)生利息，或通過其他途徑讓資金增值。如果圖書館將押金的利息用于人員獎金發(fā)放，顯然是用公眾資金為個人謀利益。將押金利息取之于民，用之于民無疑是最好的處理方法。將押金利息用于支付超額的電費、空調(diào)購置費，可以降低其他項目的收費標準。
3.3　超期滯還費
超期滯還費，又稱逾期處理費、滯納金、過期延誤費、超期罰款等。在各省市的公共圖書館條例中都規(guī)定：超過規(guī)定期限應(yīng)按規(guī)定交納滯還費。對以往的“超期罰款”這一說法，許多學(xué)者指出并不合適。因為《行政處罰法》規(guī)定，只有具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)、經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的組織以及行政機關(guān)依法委托符合條件的組織，才可以行使行政處罰權(quán)[6]。圖書館沒有行政處罰的權(quán)利，稱為超期罰款也不合適。從調(diào)查的情況看，現(xiàn)在圖書館也較少使用這一名稱。
收取超期滯還費在現(xiàn)階段有其合理性。如果不設(shè)立逾期滯還費制度，基于個人利益最大化的考慮，部分讀者可能會隨意延長歸還時間，這嚴重妨礙了他人的使用，最終會使圖書館難以維持供給。所以這一收費制度也是為了加速圖書的流通，讓有限的圖書為更多讀者服務(wù)。但從著作權(quán)角度看，就有可能涉嫌侵權(quán)。因為它將變無償服務(wù)為有償服務(wù)，依照我國著作權(quán)法第十條該行為已是屬出租行為，未征得著作權(quán)人的許可進行盈利便構(gòu)成侵權(quán)。一些圖書館還將收入用于人員的獎金發(fā)放，則更是一種明顯的違規(guī)行為。在目前這樣一種情況下，為避免盈利嫌疑，防止侵權(quán)，在費用上不得高于出租書店的租金。從目前的情況看，一般中文圖書在0.1元/天，英文圖書不超過0.2元是合適的。
交納超期滯還費這種方法有一定的弊端。對一些富裕的讀者而言，交納滯還費也不足以妨礙其延期占用熱門的緊俏圖書，達不到加速流通的目的。圖書館如果為了防止讀者超期不還書，在超期行為的處理上可以采用除經(jīng)濟處罰以外的方法。在高校館，讀者即學(xué)生與圖書館是有一定約束關(guān)系的（學(xué)生的檔案在人事處），可以對讀者的信用做記錄，對信用差者減少借閱權(quán)限。當然，大多數(shù)讀者還是愿意到期還書的，圖書館在強調(diào)讀者應(yīng)盡的按時還書義務(wù)時，也不應(yīng)忽略自己催繳的義務(wù)。為減少讀者無意的超期行為，圖書館可在還書日期前對讀者進行提醒，通過郵寄或email發(fā)放催書單或電話催書。如美國紐約公共圖書館，書籍如不能按期收回，圖書館就會寄去兩封提醒信[7]。對國內(nèi)圖書館而言，這些雖然會讓圖書館耗費成本，但從總體上看，為讀者減少了經(jīng)濟損失，也減少了圖書館丟失圖書的風(fēng)險，實際上是收益大于成本的。深圳圖書館為滯還費設(shè)了最高20 元的限額，實際上也是防止讀者遭受更大的損失，盡到督促的義務(wù)。近期濟南市圖書館也開通了短信服務(wù)，其中一項服務(wù)內(nèi)容就是圖書到期短信提示[8]。這對減少讀者的超期行為進行了有益的探索。
3.4　賠償金
賠償金包括圖書遺失賠償金、圖書污損賠償金。如果讀者在書籍遺失后不能購買到相同的圖書，就需支付圖書遺失賠償金，用于補償書籍的價值。在確定讀者賠償?shù)膬r格時應(yīng)綜合考慮諸多因素。購買市場尚能購買得到的書籍，圖書館需要付出額外的時間和交易成本，如果是零購，也不能獲得批量購買的折扣，而且隨著物價的上漲，書籍的時價與定價又大不相同。如80年代購買的書籍定價僅為幾角錢，而現(xiàn)在的價格則己大幅上升。所以從這個意義上說處以高于幾倍的賠償是有其合理性的。而且對于在市面上已難以購買或特別珍貴的圖書，不排除讀者為將書籍占有而謊稱書籍遺失。圖書館遺失這類書，難以補充館藏，對圖書的流通和館藏的完整性無疑有較大的影響[9]。這時也只有以高于幾倍的價格賠償，來提高讀者的違約成本，防止讀者故意將書籍占為己有。在確定賠償價格時，圖書館要在讀者利益和圖書館利益間找到平衡點，既不讓圖書館蒙受太大的損失，也要讓讀者不背上經(jīng)濟負擔。

4　完善制度性收費的建議

4.1　明確收費目的，以成本補償為原則
制度性收費的目的在于更好地管理，保障圖書館得以正常運行。它不應(yīng)成為圖書館盈利的手段，也不能成為破壞圖書館形象和損害讀者利益的手段。雖然各館收費標準與當?shù)匚飪r水平有關(guān)，但總體上不應(yīng)存在較大差距。圖書館不能巧立名目從讀者身上謀取利益?？傮w而言，收費應(yīng)以成本定價為標準，不以盈利為目的。
制度性收費只是一種手段，目的在于管理。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)不乏圖書館抱著“為了收費而收費，看到別人收費我也收費”的心態(tài)。特別是為了收取年費巧立名目，圖書館要做的是如何盡量不收費，而不是為收費尋求理由。即使有的收費項目對讀者而言已是約定俗成并已接受，也可免費服務(wù)來實踐公共圖書館精神和創(chuàng)造品牌效應(yīng)。實際上，很多收費項目（如辦證費和驗證費）在經(jīng)費充裕的情況下是完全有可能取消的。閱覽室在不擁擠的情況下可免證開放。而超期滯還費、損失賠償金等，對讀者事前的提醒和督促比事后的收費更加重要。收費只是眾多手段中的一種，對實現(xiàn)有效管理的作用還很有限，在條件成熟時也可通過非經(jīng)濟手段來對讀者的行為進行約束，或通過制度、體制的創(chuàng)新尋求更有效的管理方法。
4.2　透明收費標準，加強監(jiān)督
現(xiàn)在大多數(shù)圖書館在主頁上對制度性收費進行了詳細的說明。首都圖書館網(wǎng)頁上的收費一覽表，將收費項目分門別類，收費標準一目了然。但讀者在調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，部分圖書館的收費標準在主頁上顯示得不明確。一些圖書館在主頁上說明需要驗證交費，但沒有說明所需費用，還有的圖書館并未對借閱英文或參考類書籍的押金、超期費等收費標準做出說明。試想在圖書館主頁上這些基本的收費內(nèi)容都沒有，又如何透明收費標準呢？
此外，圖書館還需對一些收費標準做出規(guī)范和說明。文獻保護費這一項，是將其納入辦證費、驗證費之內(nèi)還是單獨收取，或者根本就不設(shè)這一項目，各圖書館沒有統(tǒng)一的規(guī)范，導(dǎo)致收費名目混亂，甚至是亂收費。有的讀者對圖書館收取驗證費的原因并不理解。圖書館可以對此做出說明，對讀者做出明確的交代。有的圖書館在主頁上標明“成套多卷本，遺失其中1冊或數(shù)冊，按全套價格予以賠償，賠償后讀者不能以任何理由索取其他卷冊”的字樣。這種表述給讀者以霸王條款的印象，將讀者放在與圖書館對立的位置上。各圖書館完全可以說明賠償金的確定方法，并通過溫婉的文字向讀者傳遞同樣的信息。
所收費用的使用在財務(wù)上都是有一定規(guī)定的，不可挪為他用，更不能用于內(nèi)部人員的獎金發(fā)放。超期滯還費和書籍的賠款應(yīng)依照有關(guān)財務(wù)管理制度規(guī)定進入預(yù)算內(nèi)，沖抵圖書經(jīng)費。湖南省圖書館規(guī)定各借閱窗口收取讀者賠償金，應(yīng)開出財務(wù)票據(jù)，所收款項一律上交館計財科，各部門不得自行截留。圖書館收費收入納入預(yù)算，實行“收支兩條線”管理，并要接受物價、財務(wù)部門的監(jiān)督檢查。杭州圖書館在 “事業(yè)性收費公示”后還提供了監(jiān)督電話，讓讀者也加入到監(jiān)督中來。
4.3　制定收費標準應(yīng)尊重讀者的意見
圖書館收費與讀者利益息息相關(guān)，但圖書館在制定收費標準時往往忽視讀者的聲音。當前，建立多方參與機制，給讀者“話語權(quán)”顯得尤為重要。以超期滯還費為例，大多數(shù)觀點認為這是違約金，圖書館與讀者是平等的民事法律關(guān)系。圖書館規(guī)章制度中的相關(guān)規(guī)定會以普通條款的形式存在于服務(wù)合同中，讀者在辦理借閱證后，讀者與圖書館形成了潛在的借用合同關(guān)系[10]。如果這樣的話，雙方須是自愿平等的關(guān)系。但實際上，讀者既談不上“自愿”（如不自愿就沒有借閱的權(quán)利），也未參與合同的制定，甚至并不清楚合同的內(nèi)容（辦證時不清楚規(guī)章制度），又怎么保證“自愿平等”呢？作為公共事業(yè)單位的圖書館不能單方面決定收費標準，應(yīng)真正讓讀者參與到收費標準的制定中來。圖書館不可能與讀者一個個坐下商談，但可由物價或其他部門，通過聽證等方式，充分聽取讀者意見后，將確定的標準公開向社會發(fā)布，盡可能廣泛地告知讀者。圖書館還可結(jié)合本館的情況，開展一些問卷調(diào)查，了解讀者的經(jīng)濟承受能力，加強與讀者的交流。
4.4　堅持收費時向弱勢群體傾斜
程亞男館長曾指出：為弱勢群體和社會邊緣人群提供力所能及的服務(wù)，應(yīng)該成為服務(wù)的方向。為弱勢群體服務(wù)，保證其平等獲取知識的權(quán)利更是圖書館實現(xiàn)其職能的重要方面。殘疾人或老年人這類身體上缺陷的弱勢群體和下崗職工、民工等社會排斥群體都需得到社會的知識援助[11]，從而促進整個社會的安定和文化素質(zhì)的提高。保障弱勢群體享有平等獲取知識的權(quán)利，不是一句空話。如不配以實質(zhì)的制度保障，又談何權(quán)利的實現(xiàn)呢？圖書館知識援助的措施之一就是采取收費優(yōu)惠政策。動輒成百上千的押金，幾十元的辦證費，已足以將弱勢群體排斥在外。所以在進行收費時應(yīng)以低收入者的承受能力為限，甚至實行免費服務(wù)。在調(diào)查中，圖書館對于殘疾人或老年人這類弱勢群體一般是有優(yōu)惠政策的，但對于下崗職工這類低收入人群的收費減免政策并不多。廣西一些市縣圖書館為農(nóng)民工發(fā)放“文化卡”，持卡農(nóng)民工可免費到相關(guān)圖書館（室）借閱圖書，幫助他們消除了經(jīng)濟上的門檻[12]。對享受最低生活保障和特困職工家庭，在《寧波市城區(qū)扶貧幫困工作實施細則》中有“到市圖書館免費辦理一個借書證”的條款，顯示了圖書館在弱勢群體知識援助中的作用。圖書館為弱勢群體服務(wù)，在實踐中貫徹免費服務(wù)原則，可以真正發(fā)揮作為保障信息公平的機構(gòu)的作用。

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