強(qiáng)真：城鎮(zhèn)化要讓城市居民記得住鄉(xiāng)愁

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城鎮(zhèn)化要讓城市居民記得住鄉(xiāng)愁

近日下發(fā)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，將“強(qiáng)化主體功能定位，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局”作為“總體要求”中的一個(gè)重要內(nèi)容。“國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局進(jìn)一步優(yōu)化”也被設(shè)定為“主要目標(biāo)”之一。此外，在“健全生態(tài)文明制度體系”中也提出“明確各類國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)邊界”。

顯然，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)事關(guān)生態(tài)文明建設(shè)全局，就如何落實(shí)主體功能定位，科學(xué)構(gòu)建國(guó)土空間格局這一主題，中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院規(guī)劃所副主任強(qiáng)真發(fā)表了自己的看法。

國(guó)土開(kāi)發(fā)活動(dòng)規(guī)制不嚴(yán)格

Q：與生態(tài)文明建設(shè)的要求相比，我國(guó)目前國(guó)土空間開(kāi)發(fā)存在哪些問(wèn)題?

強(qiáng)真:從現(xiàn)階段來(lái)看，我國(guó)國(guó)土開(kāi)發(fā)格局與資源環(huán)境本底匹配程度總體較低:一方面，地區(qū)人口產(chǎn)業(yè)集聚與國(guó)土資源環(huán)境稟賦不相適應(yīng)，由于過(guò)度開(kāi)發(fā)，一些地區(qū)水資源嚴(yán)重短缺，南方優(yōu)質(zhì)水田被大量占用，能源和大宗礦產(chǎn)資源對(duì)外依存度居高不下。

另一方面，由于過(guò)度開(kāi)發(fā)，大氣、土壤和水環(huán)境總體質(zhì)量下降，絕大部分城鎮(zhèn)化發(fā)展集中區(qū)霧霾現(xiàn)象嚴(yán)重，許多流域、近岸海域水污染嚴(yán)重，鄉(xiāng)村環(huán)境污染加劇，耕地土壤污染退化，京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)環(huán)境質(zhì)量已超過(guò)當(dāng)?shù)丨h(huán)境承載能力。

同時(shí)，由于過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化和工業(yè)化開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)不協(xié)調(diào)，對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞，良田、森林、濕地、草原等綠色空間不斷被擠占或退化，生物多樣性、水源涵養(yǎng)能力等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能持續(xù)下降。

這些問(wèn)題的產(chǎn)生，很大程度上出于對(duì)國(guó)土開(kāi)發(fā)活動(dòng)規(guī)制不嚴(yán)格，所以，必須科學(xué)確定區(qū)域國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，從空間開(kāi)發(fā)規(guī)模限制性上，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)尊重自然規(guī)律，引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)向資源環(huán)境承載能力較高的區(qū)域集聚，有序有度實(shí)施國(guó)土開(kāi)發(fā)，重塑符合生態(tài)文明建設(shè)要求的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)新格局。

生態(tài)空間底限須先行確定

Q:除了科學(xué)確定區(qū)域國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度外，在對(duì)國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)上還需注意哪些問(wèn)題?

強(qiáng)真:要進(jìn)一步調(diào)整國(guó)土開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)的空間結(jié)構(gòu)。國(guó)土空間按照類型劃分主要包括生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間3類?？臻g結(jié)構(gòu)就是3種不同空間類型的規(guī)模、布局和層級(jí)關(guān)系。不同類型地區(qū)應(yīng)建立符合自身發(fā)展定位，與區(qū)域資源環(huán)境本底相適應(yīng)的空間結(jié)構(gòu)。

“三生”空間結(jié)構(gòu)不是割裂的，更不是單獨(dú)存在的。生產(chǎn)空間過(guò)度擴(kuò)張，必將擠占必需的生活空間和生態(tài)空間，造成區(qū)域空間結(jié)構(gòu)失衡，生態(tài)質(zhì)量下降，人民生活水平得不到提高。例如，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三大優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)，絕不是僅僅存在生產(chǎn)空間和生活空間，更需要一定的生態(tài)空間。

“三生”空間需要在區(qū)域尺度上進(jìn)行統(tǒng)籌。隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化快速同步推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)生產(chǎn)和生活空間的需求不斷增長(zhǎng)，必要的生態(tài)空間往往得不到保證。加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一，就是要在同一地域范圍內(nèi)，先行確定生態(tài)空間底限，在對(duì)耕地、森林、水域等保護(hù)的基礎(chǔ)上，勾勒合理的國(guó)土開(kāi)發(fā)活動(dòng)范圍。這樣才能造就青山綠水，給子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園。

要適度確定空間規(guī)模和結(jié)構(gòu)。優(yōu)化開(kāi)發(fā)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)地區(qū)，要根據(jù)區(qū)域資源環(huán)境承載力本底，按照“反規(guī)劃”路徑，先行確定生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，根據(jù)實(shí)際發(fā)展需要，科學(xué)確定二三產(chǎn)業(yè)空間和城鄉(xiāng)居民生活空間。限制開(kāi)發(fā)地區(qū)，要以保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和生態(tài)空間為首要任務(wù)，嚴(yán)格確定二三產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)空間規(guī)模和布局，限制人類生活空間的過(guò)度拓展。

要促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效。在科學(xué)確定三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需空間規(guī)模和布局的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對(duì)二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間的利用效益和水平進(jìn)行提升，這也是生態(tài)文明建設(shè)的要求和必需，過(guò)度的低效開(kāi)發(fā)必然帶來(lái)生態(tài)空間破壞和環(huán)境負(fù)面影響。此外，還要大力建設(shè)宜居適度的生活空間。要同步開(kāi)展山清水秀生態(tài)空間的保護(hù)和建設(shè)。

把城市建設(shè)放在大自然中

Q:《意見(jiàn)》在“強(qiáng)化主體功能定位”部分指出，大力推進(jìn)綠色城鎮(zhèn)化。根據(jù)資源環(huán)境承載能力，構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局。在推進(jìn)綠色城鎮(zhèn)化上，您有何建議?

強(qiáng)真:建立綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展布局和形態(tài)。按照優(yōu)化開(kāi)發(fā)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略部署，不斷優(yōu)化城鎮(zhèn)建設(shè)宏觀布局，同步搞好城市微觀空間治理。差別化確定中等以上城市國(guó)土城鎮(zhèn)化率，科學(xué)安排城鎮(zhèn)建設(shè)用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地比例，強(qiáng)調(diào)土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化率深入?yún)f(xié)調(diào)，促進(jìn)“地隨人走”，統(tǒng)籌引導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤有序開(kāi)展。

重點(diǎn)實(shí)施京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三大優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)綠色城鎮(zhèn)化綜合治理工程，不斷整治城市病。在重點(diǎn)開(kāi)發(fā)地區(qū)，依靠市場(chǎng)力量和國(guó)家規(guī)劃引導(dǎo)，以重點(diǎn)開(kāi)發(fā)城市為單元，逐步發(fā)展形成若干具有自身生態(tài)特色的城市群，使之成為帶動(dòng)中西部和東北地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的重要閃光點(diǎn)。根據(jù)區(qū)域自然條件，科學(xué)設(shè)置開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，嚴(yán)格劃定城市開(kāi)發(fā)邊界，把城市建設(shè)放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民。

不斷提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率。要按照嚴(yán)守底線、調(diào)整結(jié)構(gòu)、深化改革的思路，嚴(yán)控增量，盤活存量，提升效率，切實(shí)提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度。要將耕地紅線作為城市綠色生態(tài)空間保護(hù)的重中之重，既包括數(shù)量，也包括質(zhì)量。

在優(yōu)化開(kāi)發(fā)的三大城市群內(nèi)，以盤活存量為主，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地。各級(jí)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)，均要按照促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)。大中型城市應(yīng)適當(dāng)減少工業(yè)用地，適當(dāng)增加生活用地特別是居住用地，切實(shí)保護(hù)耕地、園地、菜地等農(nóng)業(yè)空間，劃定城市生態(tài)紅線。

提高城鎮(zhèn)生態(tài)建設(shè)水平。要實(shí)事求是確定城市定位，科學(xué)規(guī)劃和務(wù)實(shí)行動(dòng)，在體現(xiàn)尊重自然、順應(yīng)自然、天人合一的理念基礎(chǔ)上，依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨(dú)特風(fēng)光，讓城市融入大自然，讓居民望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁。