迎接中國(guó)的城市化挑戰(zhàn)

申請(qǐng)免費(fèi)試用、咨詢電話：400-8352-114

中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)正給城市政策帶來(lái)越來(lái)越大的挑戰(zhàn)。大量外來(lái)人口涌入城市，導(dǎo)致城市的無(wú)序膨脹、耕地流失和對(duì)能源及自然資源的需求螺旋式上升，也給提供社會(huì)服務(wù)帶來(lái)更多挑戰(zhàn)?，F(xiàn)在是政策制定者重新思考城市化迄今為止的發(fā)展歷程和解決上述問(wèn)題的方法之時(shí)了。

中國(guó)目前生活在城市的人口數(shù)量約為6億，但這僅占全國(guó)人口的45%，而美國(guó)的城市人口比例超過(guò)了80%，這說(shuō)明中國(guó)的城市還有可能大大擴(kuò)張。麥肯錫全球研究院新近完成的一項(xiàng)研究預(yù)測(cè)，到2025年，中國(guó)城市人口還將增加3.25億人，這其中包括2.3億外來(lái)人口。按目前的趨勢(shì)發(fā)展，中國(guó)城市人口到2025年將達(dá)9.26億，到2030年將超過(guò)10億（可在線閱讀報(bào)告全文：Preparing for China’s urban billion）。

快速的城市化將推動(dòng) GDP 增長(zhǎng)，但也帶來(lái)了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。據(jù)我們估計(jì)，城市地區(qū)對(duì)能源的需求可能會(huì)增加1倍以上，對(duì)水的需求將增加70% ～100%。向新增外來(lái)人口提供醫(yī)療和教育將使地方財(cái)政承受極大壓力。根據(jù)城市化發(fā)展（更集中或更分散）的不同形式，全國(guó)耕地面積可能會(huì)減少7% ～20%。從全球各地的城市來(lái)看，當(dāng)基礎(chǔ)設(shè)施和市政服務(wù)無(wú)法跟上人口流入的腳步時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)城市無(wú)序擴(kuò)張、大量貧民區(qū)、污染和交通堵塞等問(wèn)題。中國(guó)的政府官員現(xiàn)在做出何種決策，將決定中國(guó)的城市究竟是疲于應(yīng)付增長(zhǎng)（如像墨西哥城、孟買和圣保羅），還是崛起為與倫敦、紐約和東京相當(dāng)?shù)氖澜缂?jí)大都市。

我們研究了中國(guó)即將到來(lái)的城市擴(kuò)張的四種情形對(duì)勞動(dòng)力、資源管理和地方財(cái)政等領(lǐng)域的影響。這四種情形分別描繪了未來(lái)城市增長(zhǎng)的四種不同模式，即“超大城市型”（出現(xiàn)數(shù)量不多的人口為2000萬(wàn)或超過(guò)2000萬(wàn)的超大型城市）、“中心輻射型”（在大城市周圍出現(xiàn)中小型城市群）、“分布式增長(zhǎng)型”（出現(xiàn)大量中型城市）和“小城鎮(zhèn)主導(dǎo)型”（出現(xiàn)數(shù)量更多的小城市）。按照以上任一種情形發(fā)展，到2025年，中國(guó)將出現(xiàn)完全不同的城市化格局（圖表1）。

我們的分析顯示，從GDP 增長(zhǎng)和城市系統(tǒng)的總體效率來(lái)看，集中式增長(zhǎng)方案（“超大城市型”和“中心輻射型”）將取得最大收益，但也可能導(dǎo)致更嚴(yán)重的擁堵和區(qū)域性缺水。要實(shí)現(xiàn)集中式增長(zhǎng)，必須刻意扭轉(zhuǎn)現(xiàn)在的城市化趨勢(shì)，不過(guò)，與分散式增長(zhǎng)相比，到2025 年，集中式增長(zhǎng)可將人均GDP 提高20%，同時(shí)將能源效率提高20%左右，還可最大限度地減少耕地流失。

盡管中央政府不可能輕易地迫使城市化朝這一方向發(fā)展，但可以通過(guò)土地政策、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和地方財(cái)政等方面的舉措來(lái)鼓勵(lì)城市化朝這一方向發(fā)展。無(wú)論以何種可行的方案發(fā)展，城市領(lǐng)導(dǎo)者都應(yīng)該把重點(diǎn)放在提高城市生產(chǎn)率的政策上，以緩解由于快速城市化而產(chǎn)生的種種問(wèn)題。

城市化的未來(lái)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)一直伴隨著快速的城市化。從1990～2007年1，中國(guó)的城市人口增長(zhǎng)超過(guò)1倍，從2.54億增加到6.01億。同期，實(shí)際 GDP 增長(zhǎng)近10倍，從1.57萬(wàn)億元人民幣（2240億美元）增至15.26萬(wàn)億元人民幣（2.18萬(wàn)億美元）。民間投資都聚集在城市，中產(chǎn)階級(jí)擴(kuò)大現(xiàn)象也主要出現(xiàn)在城市2。到2025年，城市人口將增加近1倍，這將對(duì)城市生活產(chǎn)生巨大的影響。

未來(lái)的轉(zhuǎn)變從1990～2007年，中國(guó)城市主要是通過(guò)并入鄰近土地和這些土地上的居民人口來(lái)進(jìn)行擴(kuò)張：通過(guò)城市擴(kuò)張而增加的人口（估計(jì)為1.31億）多于通過(guò)農(nóng)村人口的遷移而增加的人口（估計(jì)為1.13億）。通常，地方政府有償征用新并入的農(nóng)田，然后再以更高的價(jià)格出售以用于開(kāi)發(fā)，以這種方式來(lái)籌集資金，用于改善基礎(chǔ)設(shè)施、增加服務(wù)和支付其他與增長(zhǎng)有關(guān)的支出。雖然這種做法在自認(rèn)為受到不公正對(duì)待的農(nóng)民當(dāng)中引起了社會(huì)矛盾，但這也許是中國(guó)城市中很少出現(xiàn)貧民區(qū)的主要原因之一，這種籌資來(lái)源讓地方政府得以跟著人口猛增的節(jié)奏來(lái)修建和維護(hù)道路、公用設(shè)施和住房。

我們的模型表明，按照目前的趨勢(shì)，在今后的20年，人口遷移將起到更大的作用，占到新增城市居民的70%左右（圖表2）。促使這一變化的因素有兩個(gè)。首先，許多城市的擴(kuò)張空間已經(jīng)用完，因?yàn)樗鼈円呀?jīng)靠近其他行政管轄邊界或地理環(huán)境已不適于城市開(kāi)發(fā)。其次，由于中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)心耕地流失太多、土地投機(jī)導(dǎo)致通脹和社會(huì)矛盾可能會(huì)繼續(xù)不斷，中央政府已經(jīng)限制各個(gè)城市再按照以前的模式進(jìn)行擴(kuò)張。

由于通過(guò)出售土地獲得的財(cái)政收益減少，再加上增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)向依靠外來(lái)人口的流入，城市的預(yù)算將面臨極大壓力。與連同土地一起并入城市的居民不同，外來(lái)人口幾乎是兩手空空地來(lái)到城市，需要付出更大的努力才能融入。在中國(guó)的戶口（居民登記）制度下，大多數(shù)外來(lái)人口并非馬上就有資格享受全套社會(huì)服務(wù)。但是，隨著外來(lái)人口比例的增加，政府將感受到需要為他們提供更多福利的壓力，特別是醫(yī)療和教育。事實(shí)上，政府近來(lái)已經(jīng)將外來(lái)人口的福利明文列入城市化政策。

按目前的趨勢(shì)發(fā)展下去，未來(lái)將是一個(gè)分散的城市化格局，中型城市（人口為150萬(wàn)～500萬(wàn)）將吸收大部分的新增城市居民?？傮w上，大約40%的城市擴(kuò)張將發(fā)生在這些城市。我們估計(jì)，從2007～2025年，這些城市的總?cè)丝趯⒃黾咏?倍，從1.69億增至3.11億，約占中國(guó)城市人口的1/3（圖表3）。與此同時(shí)，中國(guó)中型城市的數(shù)量將從73個(gè)增加到115個(gè)。它們對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要性也將上升：它們對(duì) GDP 的貢獻(xiàn)將從2007年的29%增加到34%左右。

雖然分散的城市化是目前的總體趨勢(shì)，但大都市（人口超過(guò)1000萬(wàn)的城市）仍將繼續(xù)快速增長(zhǎng)；到2025年，它們的人口將占中國(guó)城市人口的13%。在今后20年，成都、重慶、廣州、深圳、天津和武漢這6個(gè)城市的人口很可能會(huì)超過(guò)1000萬(wàn)，從而加入北京和上海，躋身于中國(guó)大都市的行列。這些城市的居民數(shù)量將增加近4倍，從2007年的3400萬(wàn)增至2025年的1.2億，它們對(duì)GDP 的貢獻(xiàn)也將增加1倍多，從11%上升到24%。

城市化的影響如此大規(guī)模的城市化所帶來(lái)的變化將是十分巨大的。到2025年，為滿足城市的能源需求，中國(guó)將需要建設(shè)900千兆瓦～1100千兆瓦的發(fā)電能力。在此期間，中國(guó)還需要鋪設(shè)50億平方米的道路和2.8萬(wàn)公里的輕軌，并造起2萬(wàn)～5萬(wàn)座摩天大樓（新增建筑面積約為400億平方米）。以上只是持續(xù)城市化的幾個(gè)明顯表現(xiàn)，還存在其他一些挑戰(zhàn)，類似于其他國(guó)家在從農(nóng)村到城市的人口遷移時(shí)所遇到的挑戰(zhàn)。

土地。土地壓力將增加，這引發(fā)人們對(duì)中國(guó)食品安全的擔(dān)憂，并威脅到進(jìn)一步的城市擴(kuò)張。居民和企業(yè)要求更多地開(kāi)發(fā)耕地，而即使按照目前的耕地流失速度，中國(guó)的耕地存量也將很快減少到低于1.2億公頃，這是政府為2010年設(shè)定的耕地存量最低目標(biāo)。

能源、水和污染。對(duì)資源的需求將增加1倍，污染將更嚴(yán)重。能源需求將從60千兆英熱單位(QBTU) 增加到123千兆英熱～142千兆英熱單位。雖然農(nóng)業(yè)仍將比城市消耗更多的水，但滿足城市的水需求將是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。近60%的中國(guó)河流水體已低于國(guó)際飲用水標(biāo)準(zhǔn)，并且按照目前的趨勢(shì)，中小城市所造成的水污染量將上升5倍。中國(guó)一些主要城市的空氣污染已經(jīng)非常嚴(yán)重，如果不采取合適的全城性行動(dòng)，還可能繼續(xù)惡化。

預(yù)算?？焖贁U(kuò)張將給許多城市的預(yù)算造成壓力，尤其是中小型城市。有些城市在接受中央政府轉(zhuǎn)移支付之前的預(yù)算赤字已經(jīng)高達(dá)相當(dāng)于GDP 16%的水平。城市預(yù)算赤字在接受中央政府轉(zhuǎn)移支付前的平均水平為 GDP 的4%。我們估計(jì)，到2025年，中國(guó)城市每年將需要額外支出1.5萬(wàn)億元人民幣（2140億美元）用于向外來(lái)人口提供公共服務(wù)。此外，還需要為基礎(chǔ)設(shè)施的改善籌集資金，不過(guò)，此類支出占城市 GDP 的比例將不會(huì)有太大的增加。除了大城市外，其他所有城市都可能無(wú)法承受這樣的預(yù)算壓力。

人才。城市（尤其是較小的城市）都將面臨吸引和培養(yǎng)受過(guò)教育的勞動(dòng)力并為他們創(chuàng)造合適崗位的巨大壓力。通過(guò)吸引這些勞動(dòng)者，可以使經(jīng)濟(jì)多元化，并防止城市陷入美國(guó)“鐵銹地帶”（Rust Belt）在20世紀(jì)末所經(jīng)歷的那種長(zhǎng)期衰敗。雖然到2025年中國(guó)每年畢業(yè)的大學(xué)生數(shù)量預(yù)計(jì)將增加兩倍多，但這些高學(xué)歷者中的許多人都缺乏中國(guó)頂尖企業(yè)和跨國(guó)公司所需要的技能3。

集中化的好處現(xiàn)在采取的行動(dòng)將不可逆轉(zhuǎn)地塑造中國(guó)的城市格局，并對(duì)一大批人今后許多年的生活產(chǎn)生遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)本研究所涉及范圍的影響。我們的訪談、模型和分析表明，集中式的城市發(fā)展模式（“超大城市型”和“中心輻射型”情形）能實(shí)現(xiàn)城市化的收益和負(fù)擔(dān)之間的最佳權(quán)衡4。但是，如果要實(shí)施此類政策，則必須刻意扭轉(zhuǎn)目前的發(fā)展格局，即：中型城市地區(qū)不成比例的增長(zhǎng)。

與其他許多國(guó)家不同的是，從20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)大城市（尤其是上海）的表現(xiàn)就一直優(yōu)于較小的城市。我們沒(méi)有發(fā)現(xiàn)有任何跡象表明這種情況會(huì)改變。中國(guó)的大城市除了具有天然的規(guī)模效益外，還擁有經(jīng)驗(yàn)非常豐富的市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人，他們都是在政治體系中一級(jí)級(jí)提拔上來(lái)的官員，管理過(guò)中小城市、省份，甚至國(guó)家部一級(jí)機(jī)構(gòu)。官員的升遷在很大程度上取決于政績(jī)，尤其是對(duì) GDP 增長(zhǎng)的推動(dòng)，最好的官員被派到最大的城市。

規(guī)模還帶來(lái)了很多內(nèi)在的優(yōu)勢(shì)。中國(guó)最大的城市擁有卓越的基礎(chǔ)設(shè)施和很大的市場(chǎng)，吸引了大批跨國(guó)公司來(lái)到這些城市中心，它們帶來(lái)了更激烈的競(jìng)爭(zhēng)、新技術(shù)和商業(yè)做法，還帶來(lái)了更高附加值的工作。因此，在過(guò)去15年，這些城市吸引了絕大多數(shù)的外國(guó)直接投資。由于在這些城市的中國(guó)企業(yè)遭遇了更為激烈的全線競(jìng)爭(zhēng)，它們必須不斷地提高業(yè)績(jī)。由于家門口就是巨大的市場(chǎng)，它們更容易建立規(guī)模經(jīng)濟(jì)。由于上述因素以及其他一些因素，到2025年，如果采取集中式的城市化方案，人均 GDP 的增長(zhǎng)將比采取其他城市化方案高出20%左右。分散模式（“分布式增長(zhǎng)型”和“小城鎮(zhèn)主導(dǎo)型”情形）將顯著稀釋這些效應(yīng)。

此外，在中國(guó)，教育資金是由城市政府提供的，因此大城市能夠提供最好的教育質(zhì)量。中國(guó)最好的40所大學(xué)中，28所都在6個(gè)最大的城市，僅北京和上海就有18所。教育質(zhì)量將隨著這些院校的不斷繁榮發(fā)展而提高。這些院校的畢業(yè)生、其他受過(guò)教育的中國(guó)人以及外國(guó)人才都被這些大城市的知名雇主和舒適設(shè)施所吸引：例如，在上海，約1/4的勞動(dòng)力都受過(guò)大學(xué)教育。雖然某些中小城市也可以建設(shè)優(yōu)秀的大學(xué)或提供誘人的生活休閑設(shè)施，但在分散式情形下，許多中小城市將會(huì)人才匱乏，因?yàn)檫@樣的城市將會(huì)越來(lái)越多。

集中模式還能產(chǎn)生最大的能源效率：例如，在“超大城市型”情形下，中國(guó)城市的能源使用效率將比“分布式增長(zhǎng)型”的情形高出18%。首先，在大城市落戶的行業(yè)往往具有更高的能源效率，比如服務(wù)業(yè)和電子業(yè)，而不是鋼鐵業(yè)和紡織業(yè)。此外，大城市的居住和生活空間往往更小，因此所需的采暖和照明能源也較少，而在數(shù)量較少的大建筑物中實(shí)施節(jié)能措施（比如隔熱保溫）也比在數(shù)量較多的小建筑物中更容易。

當(dāng)然，如果采取集中型的城市化模式，環(huán)境問(wèn)題會(huì)變得更復(fù)雜，這是集中模式的最大障礙。一方面，更多耕地可能得以保留。水污染也可能得到緩解，這是因?yàn)?，由于日漸富裕的居民對(duì)生活的要求逐步提高，加上來(lái)自中央政府的壓力，中國(guó)最大城市執(zhí)行廢水處理措施的嚴(yán)格程度有所提高。

另一方面，富人會(huì)使用更多的水，而集中模式將可能進(jìn)一步加劇中國(guó)的供水問(wèn)題。雖然無(wú)論在何種情況下都有空氣污染問(wèn)題，但在集中式情形下，盡管整個(gè)國(guó)家的溫室氣體排放將減少，最大城市的高峰期污染卻會(huì)更嚴(yán)重（汽車排放的氧化氮物質(zhì)將是最大城市的主要污染源）。令許多城市地區(qū)陷入癱瘓的交通擁堵將可能變得更加嚴(yán)重：到2025年，即使將已規(guī)劃的道路改善考慮在內(nèi)，上海的交通量也可能高達(dá)道路容量的3倍。此類擁堵會(huì)導(dǎo)致可用工作時(shí)間的減少，從而損害城市的總體生產(chǎn)率。

推動(dòng)變革中國(guó)的城市發(fā)展決策多半是非集中的：市政府負(fù)責(zé)征稅和制定許多對(duì)經(jīng)濟(jì)有直接影響的決策，比如發(fā)放行業(yè)補(bǔ)貼和零售許可證等。這些地方?jīng)Q策對(duì)中國(guó)城市生活質(zhì)量有著不可逆轉(zhuǎn)的強(qiáng)大影響（參見(jiàn)附文：“城市管理”）。但是，中央政府可以指導(dǎo)地方行動(dòng)、制定共同標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督地方執(zhí)行，并通過(guò)阻止地方行動(dòng)和處罰地方官員來(lái)施加一定程度的反向控制。事實(shí)上，中央政策制定者可使用許多手段來(lái)將中國(guó)的城市化趨勢(shì)從目前的分散化轉(zhuǎn)變?yōu)榧谢?/P>

雖然中央政府已經(jīng)緊縮了城市開(kāi)發(fā)用地配額，但違反中央規(guī)定的行為十分猖獗。為加強(qiáng)執(zhí)行，政府可以投入更多人力和提高監(jiān)管的透明度，做到及早發(fā)現(xiàn)和糾正違規(guī)行為，以免違規(guī)項(xiàng)目在被發(fā)現(xiàn)之前已經(jīng)走得太遠(yuǎn)。要嚴(yán)格執(zhí)法，另一個(gè)切實(shí)的措施是取消地方法院對(duì)此類事宜的管轄權(quán)，因?yàn)榈胤椒ㄔ旱姆ü偈怯傻胤綑?quán)力機(jī)構(gòu)任命的。

中央政府還可以鼓勵(lì)將基礎(chǔ)設(shè)施投資集中于超大城市或“中心輻射型”城市群。目前，正在規(guī)劃將整個(gè)中國(guó)連接起來(lái)的高速公路網(wǎng)、道路體系和鐵路網(wǎng)絡(luò)。雖然這是一個(gè)長(zhǎng)期目標(biāo)，但可以優(yōu)先考慮那些能夠增進(jìn)大城市擴(kuò)張和生產(chǎn)率的項(xiàng)目。啟動(dòng)如煉油廠、港口和大型高校之類的資本項(xiàng)目時(shí)可進(jìn)行戰(zhàn)略考量，以刺激最大城市的增長(zhǎng)。

社會(huì)政策也可以產(chǎn)生同樣的效果。中小城市使用外來(lái)勞動(dòng)者作為推動(dòng)城市發(fā)展的廉價(jià)勞動(dòng)力，這些勞動(dòng)者常常沒(méi)有資格享有全套的城市服務(wù)。如果針對(duì)所有城市（無(wú)論大?。┑尼t(yī)療和教育制定相同的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，則會(huì)增加中小城市的財(cái)政負(fù)擔(dān)，從而阻止它們的無(wú)節(jié)制增長(zhǎng)。

中央政府還可以施展其政治力量?？梢愿淖冇糜谠u(píng)判市長(zhǎng)政績(jī)的衡量指標(biāo)，這些指標(biāo)不僅包括他們所管轄城市的GDP 增長(zhǎng)率，還要包括他們與其他地區(qū)官員的協(xié)作和推行高效能源政策的情況。按這種方式重新設(shè)計(jì)激勵(lì)制度，則可轉(zhuǎn)變“不計(jì)代價(jià)增長(zhǎng)”的觀念，并使那些幫助中國(guó)以更高效的方式實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)目標(biāo)的市長(zhǎng)得到嘉獎(jiǎng)。另外，中央政府還可以賦予大都市更多的自主權(quán)（比如中央近年來(lái)對(duì)中部城市重慶的做法），使它們擺脫省一級(jí)的預(yù)算審批和工作議程，而這種審批和議程可能與優(yōu)化城市發(fā)展不協(xié)調(diào)。目前，除了北京、重慶、上海和天津外，其他所有城市均由各省政府管轄。

中國(guó)即將迎來(lái)大規(guī)模的城市化。僅僅二十幾年后，將可能有2/3的中國(guó)人（10億）生活在城市中。現(xiàn)在，中央和地方政府必須采取行動(dòng)，確保這一前所未有的變革能夠盡可能順利地完成。在中國(guó)，鼓勵(lì)發(fā)展最大城市將會(huì)帶來(lái)最大收益，并最大限度地減少對(duì)這個(gè)國(guó)家的不利影響。