王毅：用制度保障生態(tài)文明建設(shè)

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中國(guó)科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所所長(zhǎng) 王毅

生態(tài)文明建設(shè)是理念、制度和行動(dòng)的綜合，它通過(guò)科學(xué)理念指引制度設(shè)計(jì)，通過(guò)制度規(guī)范和引導(dǎo)行動(dòng)，從而構(gòu)成一個(gè)完整的體系。黨的十八大報(bào)告提出，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)，加快生態(tài)文明制度建設(shè)。最近中央頒發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》把健全生態(tài)文明制度體系作為重點(diǎn)，凸顯了建立長(zhǎng)效機(jī)制在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)中的基礎(chǔ)地位。我們應(yīng)深化改革創(chuàng)新和模式探索，用制度保障生態(tài)文明建設(shè)。

用制度保障生態(tài)文明建設(shè)是大勢(shì)所趨

用制度保障生態(tài)文明建設(shè)，既是一項(xiàng)在“保護(hù)優(yōu)先”價(jià)值取向下制定游戲規(guī)則的創(chuàng)新性工作，又是對(duì)現(xiàn)有制度安排的繼承、改革與發(fā)展。我們既要正確認(rèn)識(shí)其重要性、緊迫性和復(fù)雜性，又要穩(wěn)慎探路、有序推進(jìn)。

健全生態(tài)文明制度體系的重要性。我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)已走過(guò)40多年歷程，但生態(tài)環(huán)境總體惡化趨勢(shì)仍未得到有效遏制。在歷經(jīng)多年理論研究與實(shí)踐探索后，我們認(rèn)識(shí)到資源環(huán)境問(wèn)題既與自然原因及發(fā)展階段有關(guān)，更與法治和體制機(jī)制等制度因素息息相關(guān)。過(guò)去，我國(guó)實(shí)行環(huán)境保護(hù)基本國(guó)策，制定了以環(huán)境保護(hù)法為主體的一系列法律制度，出臺(tái)了環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等基本制度。但這些制度安排的作用并沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)，唯GDP、漠視環(huán)保法律、執(zhí)法不嚴(yán)等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。從建立生態(tài)文明價(jià)值觀入手，健全生態(tài)文明制度體系，通過(guò)法治手段、制度建設(shè)、提高國(guó)家治理能力來(lái)改善環(huán)境，并制定更加嚴(yán)格、公平、包容和面向長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)規(guī)范，是現(xiàn)階段生態(tài)文明建設(shè)的主要著力點(diǎn)。

健全生態(tài)文明制度體系的緊迫性。全面建成小康社會(huì)是我國(guó)第一個(gè)“一百年目標(biāo)”，要求我們優(yōu)先健全生態(tài)文明制度體系，為實(shí)現(xiàn)“藍(lán)天、碧水、凈土”目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出，到2020年形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，其中就包括健全生態(tài)文明制度體系。現(xiàn)在距離2020年只剩下5年時(shí)間，生態(tài)文明制度建設(shè)和治理改革的任務(wù)非常緊迫。不僅構(gòu)建生態(tài)環(huán)境法律體系的任務(wù)非常繁重，而且從目前分散的部門(mén)管理走向統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的管理體制和完善治理結(jié)構(gòu)也面臨許多障礙。因此，合理運(yùn)用每一次法律修改、制度出臺(tái)、機(jī)構(gòu)調(diào)整和實(shí)踐探索的機(jī)會(huì)至關(guān)重要。

健全生態(tài)文明制度體系的復(fù)雜性。健全生態(tài)文明制度體系，應(yīng)充分尊重生態(tài)系統(tǒng)的特征和演化規(guī)律。自然生態(tài)系統(tǒng)經(jīng)過(guò)演化，表現(xiàn)出空間上的完整性，即水、土、氣等要素相互作用和影響形成一個(gè)有機(jī)整體。但各要素具有不同自然和社會(huì)屬性，需要處理好綜合管理和專(zhuān)業(yè)管理的關(guān)系。生態(tài)環(huán)境問(wèn)題根據(jù)作用范圍不同，表現(xiàn)為局地、區(qū)域和全球性問(wèn)題。我國(guó)目前最突出的是區(qū)域性灰霾污染和流域性水污染，與之相對(duì)應(yīng)的則是人為劃分的行政管轄區(qū)域和割裂的部門(mén)管理范圍。解決好跨行政區(qū)和跨部門(mén)的環(huán)境問(wèn)題是一個(gè)重大挑戰(zhàn)。同樣，自然資源既有經(jīng)濟(jì)屬性也有生態(tài)屬性，實(shí)現(xiàn)不同功能的優(yōu)化配置，應(yīng)在制度上做出統(tǒng)籌安排。還有許多環(huán)境問(wèn)題難以通過(guò)貨幣化方式計(jì)量，無(wú)法用市場(chǎng)化手段有效解決，需要多樣化的制度安排和政策措施。更為重要的是，生態(tài)文明制度體系建設(shè)體現(xiàn)了一種新的理念，解決問(wèn)題需要在實(shí)踐中不斷探索，許多制度既無(wú)成熟的理論研究和普適性的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)作基礎(chǔ)，又缺少上位法的支撐，需要科學(xué)的“頂層設(shè)計(jì)”與大膽的“摸著石頭過(guò)河”相結(jié)合。盡管任務(wù)緊迫，但鑒于制度的基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性及一些基本問(wèn)題的不確定性，生態(tài)文明制度體系建設(shè)不能急于求成，而應(yīng)堅(jiān)持理論與實(shí)踐相結(jié)合，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、多方參與、形成共識(shí)、有序推進(jìn)。

牢牢把握基本方向和抓手

用制度保障生態(tài)文明建設(shè)，要以法律法規(guī)為基礎(chǔ)，全面推進(jìn)依法治國(guó)。生態(tài)文明制度體系建設(shè)應(yīng)充分考慮與現(xiàn)行法律和管理體制有效銜接，使生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入制度化、有序化的軌道，把生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的原則和規(guī)范納入憲法、民商法等法律中。加快制定和修改資源、環(huán)境的基礎(chǔ)法律與單行法，消除現(xiàn)行各單行法之間的重疊、矛盾和沖突問(wèn)題。當(dāng)前，應(yīng)著重做好以下工作。

健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度。基于自然資源的多重屬性和多樣化特征，應(yīng)通過(guò)較為廣泛的地方試點(diǎn)示范，健全有關(guān)自然資源所有權(quán)、使用權(quán)及相關(guān)民事權(quán)利的規(guī)定，分類(lèi)建立反映各類(lèi)自然資源特點(diǎn)的資產(chǎn)所有權(quán)體系。在用途管制制度上，修改完善現(xiàn)行的規(guī)劃、區(qū)劃制度體系，明確主體功能區(qū)的法律地位和作用，建立統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃體系，按其劃定的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開(kāi)發(fā)管制界限，確定各類(lèi)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目準(zhǔn)入條件，落實(shí)配套的財(cái)稅制度;根據(jù)環(huán)境保護(hù)整體性、系統(tǒng)性的要求，建立和形成統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制權(quán)力的自然資源監(jiān)管體制。

構(gòu)建獨(dú)立的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制。確立生態(tài)環(huán)境部門(mén)獨(dú)立開(kāi)展生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的法律地位，改變法律條款缺乏可操作性的立法模式，明確環(huán)境違法行為等級(jí)及其對(duì)應(yīng)的處罰措施，壓縮自由裁量空間，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行;加強(qiáng)區(qū)域和流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制與能力建設(shè)，在地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)行相對(duì)獨(dú)立的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制;強(qiáng)化部門(mén)間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，建立會(huì)同其他相關(guān)部門(mén)特別是公安的聯(lián)合環(huán)境執(zhí)法機(jī)制;加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的能力建設(shè)，強(qiáng)化執(zhí)法能力和財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障，全面增強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法的獨(dú)立性、權(quán)威性和有效性。

建立資源環(huán)境生態(tài)紅線(xiàn)制度和預(yù)警機(jī)制?；趪?guó)土安全和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理，確定不同尺度上的生態(tài)空間、資源環(huán)境容量，為嚴(yán)控各類(lèi)開(kāi)發(fā)活動(dòng)逾越生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)奠定基礎(chǔ)。依照科學(xué)基礎(chǔ)、法律規(guī)定和相關(guān)程序，征求利益相關(guān)方意見(jiàn)，考慮合理范圍、可操作性和保障能力，科學(xué)劃定生態(tài)紅線(xiàn)，促使自然資源得到可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用，保障環(huán)境質(zhì)量只能更好、不能變壞，保護(hù)和修復(fù)土地、河湖等各類(lèi)資源的生態(tài)功能。在此基礎(chǔ)上，建立資源環(huán)境生態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估體系和預(yù)警機(jī)制。

合理運(yùn)用市場(chǎng)化手段。對(duì)于具有競(jìng)爭(zhēng)性、排他性的自然資源，應(yīng)通過(guò)完善市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決合理配置問(wèn)題。特別是推進(jìn)資源和環(huán)境領(lǐng)域的價(jià)格改革，凡是能由市場(chǎng)形成價(jià)格的均放給市場(chǎng)，讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用;凡是涉及民生問(wèn)題的價(jià)格改革均應(yīng)依法依規(guī)有序進(jìn)行，構(gòu)建更加均衡的自然資源和環(huán)境價(jià)格形成機(jī)制，加快建立和實(shí)施資源有償使用制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境稅收制度。在界定產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，開(kāi)展排污權(quán)、水權(quán)、碳排放權(quán)等交易試點(diǎn)，建立統(tǒng)一規(guī)范的自然資源產(chǎn)權(quán)、排污權(quán)、碳資產(chǎn)管理的各項(xiàng)制度，使能源、資源、環(huán)境等要素得到合理配置。進(jìn)一步改革和完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)的特許經(jīng)營(yíng)制度和特許保護(hù)制度，消除實(shí)行政府和社會(huì)資本合作模式的制度障礙，不斷提高市場(chǎng)機(jī)制的效力與活力。

完善領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核和問(wèn)責(zé)制度。健全經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合評(píng)價(jià)體系，根據(jù)不同地區(qū)的特點(diǎn)，合理納入資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)狀況的指標(biāo)，并加大考核權(quán)重，強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用。推動(dòng)考核評(píng)價(jià)機(jī)制創(chuàng)新，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部開(kāi)展自然資源資產(chǎn)和環(huán)境離任審計(jì)試點(diǎn)工作。健全生態(tài)環(huán)境重大決策和重大事件問(wèn)責(zé)制，建立分檔分級(jí)的責(zé)任追究機(jī)制。

完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)參與評(píng)估制度。生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方方面面，需要社會(huì)各界積極參與、共同努力。應(yīng)建立健全環(huán)境信息公開(kāi)、環(huán)境公益訴訟和社會(huì)參與制度，明確有序參與程序，規(guī)范公眾參與行為，鼓勵(lì)各利益相關(guān)方參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)。同時(shí)，完善第三方評(píng)估制度，對(duì)各類(lèi)涉及資源環(huán)境公共利益的政策法規(guī)、規(guī)劃方案、工程項(xiàng)目等進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，提出咨詢(xún)建議，為生態(tài)文明建設(shè)奠定更加堅(jiān)實(shí)的科學(xué)基礎(chǔ)。