時評：城鎮(zhèn)化不是“撤縣改市”那么簡單

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城鎮(zhèn)化不是“撤縣改市”那么簡單

日前，國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授馮俏彬表示：“在城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，關(guān)鍵的一點是要解決人往哪里去的問題。我們需要有大量的中小城鎮(zhèn)，這里的中小城鎮(zhèn)不是空間上的城鎮(zhèn)建設(shè)，而是從體制上認(rèn)可的城市身份。這是我們在行政建制上最大的難題。必須立即重啟‘撤縣改市’，其重要性和緊迫程度一點兒都不亞于放開二胎。”

上述報道援引了國家統(tǒng)計局2014年的數(shù)據(jù)：中國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎貫?4.77%。這個數(shù)字不僅遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家80%的平均水平，也低于人均收入與中國相近的發(fā)展中國家60%的平均水平。城鎮(zhèn)化確實需要加速，否則中國的現(xiàn)代化和市場經(jīng)濟(jì)改革就是跛腳的——如報道所言，當(dāng)你身處北京、上海、廣州、深圳等本土一線城市，會恍然以為自己生活在一個物質(zhì)極其豐富的發(fā)達(dá)國家;但當(dāng)你深入中國西南、西北等地區(qū)的偏遠(yuǎn)村莊，卻會被那些地方的落后和貧乏生活震撼不已。而且，這樣的城鄉(xiāng)割裂現(xiàn)狀某種程度上還在加劇，也就是說，中國目前的城鄉(xiāng)發(fā)展不是齊頭并進(jìn)，而是呈現(xiàn)出一種馬太效應(yīng)狀態(tài)——富者愈富，貧者愈貧。

任其這樣發(fā)展下去，對社會穩(wěn)定與和諧十分不利，解決之道唯有城鎮(zhèn)化——它可以吸納大量農(nóng)村勞動力，讓他們成為自食其力的產(chǎn)業(yè)工人，讓留在農(nóng)村的勞動力因稀缺而值錢，同時讓荒蕪的土地成為工業(yè)園區(qū)，讓農(nóng)地的價值實現(xiàn)整體提升，進(jìn)而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化，最終縮小乃至消除城鄉(xiāng)差別，實現(xiàn)真正的“城鄉(xiāng)一體化”。

但是，城鎮(zhèn)化路徑的選擇難道只“撤縣改市”這一個選項嗎?城鎮(zhèn)化是可以靠行政手段作為主推力量來實現(xiàn)的嗎?誠然，在中國這樣的行政主導(dǎo)權(quán)力結(jié)構(gòu)及社會動員體制下，政府要想辦成一件“大事”，基本上不費吹灰之力，但這樣做的后果卻具有非常大的不確定性和風(fēng)險。計劃經(jīng)濟(jì)時代，這樣的例子俯拾即是(如“大躍進(jìn)”和“人民公社”等);改革開放后，類似教訓(xùn)亦不可謂不深刻(譬如行政干預(yù)造成大量產(chǎn)能過剩、土地荒蕪等)。城鎮(zhèn)化建設(shè)同樣如此，從根本上說，它是工業(yè)化和服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的一個自然過程，是市場孕育的結(jié)果，幾乎無須人為“推動”，行政之力在其中并不能成為根本動力，它只是一個服務(wù)者和規(guī)則維護(hù)者。

“撤縣改市”，提升縣級政府的資源配置能力，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展。其初衷或許不錯，但本質(zhì)上仍是一種計劃經(jīng)濟(jì)思維和“行政萬能”意識。它一方面迎合了當(dāng)事地方主政者的“升級”訴求和“擴(kuò)權(quán)”沖動，也毫無疑問廣受當(dāng)?shù)孛癖姎g迎。據(jù)悉，目前全國已有165個縣的“撤縣設(shè)市”申報材料報國務(wù)院排隊待審批。問題是，縣改市后，縣城還是那個縣城，即便拔苗助長也不一定能很快成為真正的“市”。相反，行政擴(kuò)權(quán)后，市場自發(fā)力量卻很可能會因之削弱，令城鎮(zhèn)化空有其表，資源被極大地浪費。

無論“縣”還是“市”，都不過是一個行政區(qū)劃名詞，而且縣向來就是比市(城區(qū))大的。秦統(tǒng)一中國后，直至民國時期乃至我國臺灣當(dāng)下，縣都是省(包括古代的郡，現(xiàn)代的特別行政區(qū)、特別市、直轄市)直接管轄的行政區(qū)域，而市卻屬于縣所管轄的“小地方”。在日本，縣甚至是一級行政區(qū)，相當(dāng)于中國的省。在美國，縣的地位跟中國古代差不多，屬于州下面的一級行政區(qū)。而中國現(xiàn)在的縣與省之間，卻隔著一個“地級市”乃至“副省級市”，“縣”低“市”一等。因此，“縣級”官員們才如此熱衷于當(dāng)“市官”。

發(fā)達(dá)國家的市和鎮(zhèn)，大多被縣“管”著，但卻并未阻擋它們成為繁榮的現(xiàn)代都市;它們并不管轄若干個“縣”，卻也沒能阻擋周邊的農(nóng)村與之“一體化”發(fā)展，讓你分不清哪是“城鎮(zhèn)”哪是“鄉(xiāng)野”，無非聚居與散居有別而已，其居民無論是生活品質(zhì)還是精神狀態(tài)，都讓你分不清誰是“城里人”誰是“鄉(xiāng)巴佬”。因此，誰還會熱衷于“撤縣改市”呢?

城鎮(zhèn)化不是“撤縣改市”這么簡單。改革路徑對了，縣城也可以很摩登;路徑不對，“市”也不過是一個大一點的“城中村”。