時評：造城運動恐致更大生態(tài)危機

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過度的“造城運動”有可能招致巨大的生態(tài)災(zāi)難

過度的“造城運動”有可能招致巨大的生態(tài)災(zāi)難。12月2日，同一時間在北京和法國巴黎召開的兩個重要會議，不約而同地將目光聚焦在中國的城鎮(zhèn)化上。

“城鎮(zhèn)化追求空間擴張和發(fā)展速度導(dǎo)致不可持續(xù)的資源過度消耗。城鎮(zhèn)發(fā)展不重視氣候變化的應(yīng)對，城鎮(zhèn)應(yīng)對極端氣候與自然災(zāi)害的能力差。”在當日召開的中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會(下稱“國合會”)2014年年會上，國合會專題政策研究項目組稱，中國城市并沒有為頻發(fā)的極端天氣現(xiàn)象做好準備。

而也是在當日的中歐社會論壇第四屆大會(下稱“2014巴黎氣候大會”)上，中歐社會論壇執(zhí)行主席陳彥表示，“如今地球氣候升溫的原因來自人類活動”，“中歐雙方需要通過對氣候變暖、可持續(xù)城鎮(zhèn)化、人類總體發(fā)展模式等氣候和環(huán)境相關(guān)領(lǐng)域的深入討論，回應(yīng)所面對的共同挑戰(zhàn)。”

城鎮(zhèn)化增速為世界罕見

國合會上述項目組聚集了包括中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院、中國科學(xué)院區(qū)域與城市規(guī)劃設(shè)計研究中心、環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院以及荷蘭、日本、德國等方面的頂級專家?，F(xiàn)任國合會主席是中國國務(wù)院副總理張高麗。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2013年底，我國的城鎮(zhèn)化水平為53.7%，比2010年的49.7%增長了4個百分點，年均增長1.33個百分點，依然保持較快增速。目前年均城鎮(zhèn)人口增長1800萬，其中約1300萬~1400萬為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口。

“我國城鎮(zhèn)化發(fā)展無論從人口規(guī)模還是增速方面均為世界罕見。”項目組中方組長、中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院院長李曉江說。

項目組研究成果顯示，我國長距離、大規(guī)模的人口流動伴隨著快速城鎮(zhèn)化已經(jīng)持續(xù)了近20年。截止到2013年底，共有1.66億農(nóng)民工在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外地區(qū)務(wù)工，占全部農(nóng)民工比重的61.7%。

其中，特大城市是流動人口主要聚集地區(qū)，如上海、北京、深圳、東莞等10個特大城市中跨省流動人口規(guī)模超過4350萬人，占全國跨省流動人口的50.6%。

研究還發(fā)現(xiàn)，伴隨著城鎮(zhèn)化的推進，我國“城鄉(xiāng)雙棲、工農(nóng)兼業(yè)現(xiàn)象顯著”，“家庭分離、社會空間分異現(xiàn)象顯著”。

中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院組織的全國20個縣的農(nóng)村勞動力抽樣調(diào)查顯示，40歲以上就近就業(yè)、農(nóng)業(yè)兼業(yè)和務(wù)農(nóng)的比重接近80%，而60歲以上比重超過90%。

與此同時，邊遠農(nóng)村地區(qū)隨著人口的持續(xù)外流和人口年齡結(jié)構(gòu)逐步老齡化，村莊空心化現(xiàn)象越來越突出。目前，僅有0.6%的外出農(nóng)民工能夠在務(wù)工地購房落戶。這些人由于不能盡快在務(wù)工所在地購房安居，使得與父母、子女之間長期分離。

項目組預(yù)測，我國未來城鎮(zhèn)化發(fā)展速度總體上趨緩。2013~2020年間我國的城鎮(zhèn)化率將年均提高0.8~0.9個百分點，到2020年城鎮(zhèn)化水平達到60%左右;2020年以后年均增速將逐步下降到0.4~0.5個百分點，2030年城鎮(zhèn)化水平達到65%左右。

但項目組同時表示，雖然城鎮(zhèn)化速度有所下降，但城鎮(zhèn)人口增長規(guī)模仍十分龐大。有學(xué)者提出OECD國家用100~150年實現(xiàn)的城鎮(zhèn)化，在中國以“時空壓縮”方式在15~20年內(nèi)實現(xiàn)。因此，未來相當長一段時期內(nèi)，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展仍面臨著巨大的壓力。

資源環(huán)境與財政壓力增大

項目組研究發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)空間和人口大幅增長后，各地城鎮(zhèn)化的資源、環(huán)境與財政壓力將持續(xù)增大。

數(shù)據(jù)顯示，新增1400萬城鎮(zhèn)人口將產(chǎn)生4.5億平方米的住宅需求，產(chǎn)生120萬~150萬輛左右的小汽車需求量，這將刺激更多的鋼鐵、水泥、復(fù)合材料等消耗品的生產(chǎn)，消耗更多的礦產(chǎn)資源。

正在巴黎參加“2014巴黎氣候大會”的國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心主任李俊峰介紹，中國的能源消耗呈不斷增加趨勢，“2013年消耗37.5億噸標煤，比上年增長3.7%。預(yù)計2020年，中國能源需求將達50億噸標煤”。

國合會上述項目組介紹，目前我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值僅為世界平均水平的一半，但人均能源消耗已達到世界平均水平。能源消耗的增加，一方面緣于城市居民更多樣化的消費需求，另一方面是新進入城鎮(zhèn)居民的新增能源消耗，這兩方面均將在生產(chǎn)、流通、消費等環(huán)節(jié)產(chǎn)生更多的資源消耗。

與此同時，城鎮(zhèn)空間擴展將占用更多的生態(tài)空間，并對自然環(huán)境進行大幅度改造。

中國科學(xué)院區(qū)域與城市規(guī)劃設(shè)計研究中心的研究發(fā)現(xiàn)，越來越多的既有自然生態(tài)系統(tǒng)將轉(zhuǎn)變?yōu)槎际行蜕鷳B(tài)系統(tǒng)，尤其是對于農(nóng)用地、林地、濕地的改造更加明顯，并引發(fā)區(qū)域性小氣候的改變。如隨著城市與城鄉(xiāng)過渡地帶的持續(xù)蔓延，熱島效應(yīng)、雨島效應(yīng)將更加突出。此外，隨著城鎮(zhèn)居民的休閑、健身、體育等需求增加，也將改造更多的自然空間。

項目組介紹，城鎮(zhèn)化也進一步加重了城市公共財政的壓力。分析顯示，未來我國各級城市的公共財政壓力加重主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

一是政府在公共醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)升級方面的公共投資將明顯增加。我國在上述方面的公共投入長期欠賬，同時伴隨著新問題的出現(xiàn)，政府需要花更大財力、人力去解決問題。

二是政府的公共服務(wù)財政開支將明顯增加，預(yù)計政府未來每年需要投入1800億~2200億美元財政資金用于公共服務(wù)事業(yè)。特別是我國每年要解決約1000萬~1200萬進城農(nóng)村人口的安居就業(yè)和社會保障問題?？偟膩砜?，未來政府需要增加的公共財政支出將占地方財政收入的16%~20%。

城鎮(zhèn)化九大突出問題

“回顧中國30年的快速城鎮(zhèn)化進程，我們可以看到一幅高污染高消耗的不幸圖景。”國合會上述項目組稱，土地與住房的盲目開發(fā)和城市的快速擴張導(dǎo)致自然環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性的嚴重破壞;城市應(yīng)對極端氣候和自然災(zāi)害的能力下降;既有建筑、設(shè)施和棕地不能得到充分利用;城市的宜人環(huán)境和歷史文化遺產(chǎn)快速消失……所有這些負面現(xiàn)象可以歸結(jié)為城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的失誤。

項目組列舉了我國當前城鎮(zhèn)化過程中存在的九大突出問題。

現(xiàn)有規(guī)劃體系未能充分發(fā)揮資源環(huán)境管控作用。目前對城鄉(xiāng)空間資源利用和城鎮(zhèn)建設(shè)產(chǎn)生重要影響的規(guī)劃主要由國家發(fā)展與改革委員會、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國土資源部三個部門主導(dǎo)，分別是社會經(jīng)濟發(fā)展類規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系與城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃。由于三個部門缺乏足夠協(xié)調(diào)，在空間與資源利用、引導(dǎo)與管控方式等方面時有矛盾出現(xiàn)。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，土地擴張速度和總量均超過城鎮(zhèn)化對空間的合理需求，2001年到2010年，全國城市建成區(qū)面積和建設(shè)用地面積年均增長分別為5.97%和6.04%，而城鎮(zhèn)人口年均增長僅有3.78%。

“2001年以來我國投資增速維持在20%左右，遠超過GDP的增速，而萬元固定資產(chǎn)投資創(chuàng)造的就業(yè)崗位數(shù)則由2000年的0.14下降至2010年的0.02。在地方政府負債率高、出口下降和國家嚴格的土地保護政策下，這種高投資、大規(guī)模土地開發(fā)的發(fā)展模式將難以為繼。”項目組稱。

“2014巴黎氣候大會”上，全國人大常委會委員、中國科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所所長王毅表示，未來10年將是我國環(huán)保最艱難的相持、轉(zhuǎn)型、過渡時期，資源環(huán)境管理進入精細化階段。中國的綠色轉(zhuǎn)型需要在新的框架下采取綜合措施和全方位發(fā)展方式轉(zhuǎn)型和配套，需要所有利益相關(guān)方的共同參與。

中歐社會論壇創(chuàng)始人、中歐社會論壇基金會主席皮埃爾·卡藍默(PierreCalame)認為，針對城鎮(zhèn)化發(fā)展出現(xiàn)的問題，應(yīng)該對每個公民個體倫理行為和整個人類歷史尤其是工業(yè)革命以來的發(fā)展模式進行反思。

國合會項目組建議，未來，地方財政應(yīng)逐步與土地開發(fā)出讓脫鉤，建立以目標導(dǎo)向為分配原則的中央財政預(yù)算;建立地方財產(chǎn)稅或城市開發(fā)建設(shè)其他稅費，以替代現(xiàn)有的土地財政模式;建立適應(yīng)氣候變化風(fēng)險評估框架以及相應(yīng)的財政應(yīng)急資金，并通過發(fā)行綠色債券等方式鼓勵社會資本參與;建立長期有效的財稅鼓勵機制。