袁牧：城市設計要合法化，不要法條化

申請免費試用、咨詢電話：400-8352-114

城市設計的法律地位在業(yè)界一直有爭論，對此北京清華同衡規(guī)劃設計研究院副院長袁牧認為，城市設計是城市規(guī)劃與城市中的個體建設之間的緩沖，它既要與城市規(guī)劃的法律法規(guī)等條文化內容相銜接，也要跟下層利益主體無限制增加的訴求相銜接。藉此，城市設計要有合法的地位，但是不能把它法條化。

北京清華同衡規(guī)劃設計研究院副院長、總規(guī)劃師袁牧

1.城市設計的本質是什么？

城市設計自上世紀五六十年代從美國開始興起，它是和美國城市的整體規(guī)劃體系和城市管制架構相關聯(lián)的。美國的城市政府實際上是一個小政府，其規(guī)劃內容的管控，實施的是有限管理，是通過法律手段實現(xiàn)的，并沒有觸及城市的最細枝末端，而是把末端的空間留給市場去解決。城市規(guī)劃有各種各樣的開發(fā)類型，如政府開發(fā)、地產商開發(fā)、民眾開發(fā)、自發(fā)開發(fā)，以及其他一些團體如宗教團體的開發(fā)，他們要體現(xiàn)自己的利益，就一定會直接跟政府的管控產生各種各樣的矛盾和協(xié)調，城市設計就是在這樣的矛盾和協(xié)調中起到了緩沖的作用。

上世紀八十年代，中國開始引入城市設計的概念。當時中國的城市規(guī)劃是一套完全非市場化的、以國家計劃為主體、逐步把國家計劃向地方落實的規(guī)劃體系，沒有任何自下而上的內容。從資源到資本，再到空間的落地，都是逐級通過行政方式由國家向地方自上而下傳遞的。我們把城市設計作為一個新事物來看待，但并不知道它能干什么。我們的關注點集中于最初幾本城市設計的重要著作中提到的一系列城市表象層面的內容，比如外部空間設計、城市意象設計、城市風貌設計等，而不是城市內在層面的內容。我們過分關注形象和空間，而不關注社會，也不關注城市的管制方式，以及如何讓城市真正協(xié)調、順暢、可持續(xù)的運轉。

之后，隨著對城市的理解越來越深，我們逐步了解到城市設計的內在作用。我個人對城市設計的理解，它是城市規(guī)劃與城市中的個體建設（如建筑、設施等）之間的緩沖，起到銜接的作用。我們現(xiàn)在的城市規(guī)劃，在中央政府的主導下，正在經歷從管理向治理的轉型，未來要讓管理更多地反映市場因素對資源配置的訴求。在這種背景下，機構、團體等利益主體在城市中謀求發(fā)展和生存的利益主張，在城市管理、運行過程中都會體現(xiàn)出來，而過去那種完全自上而下的管制措施很難體現(xiàn)和涵蓋。涵蓋不了怎么辦？就要通過一種非法律法規(guī)化、或者非條文化的形式來實現(xiàn)，它既要與城市規(guī)劃的法律法規(guī)等條文化內容相銜接，同時也要跟下層利益主體無限制增加的訴求相銜接，這才是城市設計的本源所在。

2.城市設計為什么需要合法化？

關于城市設計法定化的訴求，在原來的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》里，沒有給出城市設計到底是什么的具體解讀，或者說在法條里沒有完整的定義，所以后來出現(xiàn)的一系列各種各樣的城市設計，要么以研究的形式出現(xiàn)，要么以導則的形式出現(xiàn)。在這種情況下，它們都不叫法定規(guī)劃。這種法定化的訴求，說明了大部分人的期望：一是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要重視城市設計，給城市設計一個合法的地位；二是在國家對城市規(guī)劃的整套編制和管理辦法中，給城市設計一個合理、合法的空間。

在我國原有的規(guī)劃編制和管理辦法的制度里，無法給城市設計一個合理、合法的空間，應該如何確保城市設計的合法地位？首先，我們要尋求未來的城市會采用什么樣的治理方式，從治理方式去反思過去的治理辦法是否正確，進而調整未來的治理辦法。城市設計作為一種公共政策，具有相應的法理和制度基礎，這種法理基礎和制度基礎是否有偏差？這些偏差如何理順？一旦理順了，就相當于給了它一個法定地位，這也是它尋求合法性的基礎。

第二，現(xiàn)在城市倡導多規(guī)合一、一張藍圖執(zhí)行到底，這說明對于一個城市，存在著最合理的、成本最低的、滿足大多數訴求的管理目標和辦法。這種辦法一定不再是過去那種單純的城市規(guī)劃編制和管理辦法規(guī)定的條目所能夠控制得了的，而應當是解決一系列復雜問題的辦法匯總，它可能會有一個逐漸復雜化的過程，但在復雜化的過程中，能尋求到一種簡化或者說有條理的方式來解決一系列的復雜問題。城市設計有條件也有可能，成為這種辦法匯總中的一種有效的辦法機制，這是它的第二個可能的出路。

3.城市設計要合法化，但不應法條化

我并不贊同把城市設計附庸于某一個現(xiàn)有的法定規(guī)劃，作為法定規(guī)劃的一個附屬產品，比如現(xiàn)在很多地方都把城市設計作為總規(guī)和控規(guī)的一部分內容。以總規(guī)來講，我們現(xiàn)在一再詬病總規(guī)越來越龐大，做的東西越來越多，但實際上管理的權限越來越小，對于城市的指導作用越來越低。在這種情況下，應當適度地簡化總規(guī)，讓總規(guī)的目標更明確、內容更清晰，才能更有條理、有實效地指導城市的總體發(fā)展。對控規(guī)來說，作為一類地方性法規(guī)，控規(guī)應當適度寬泛，留有一定的彈性，而不要把過多的內容編入。法規(guī)的寬泛性越大，所能指導的就越廣泛。如果把法條定得越細，遇到的困境就越多，無法管理、無法解釋、無法去應對的問題就會越來越多。

 “城市設計”最重要的關鍵詞是設計，既然是設計，就一定帶有很強的非法律能規(guī)范的色彩，并沒有哪一條法律規(guī)定一個畫家必須要畫什么樣的畫、音樂家必須要譜什么樣的曲。所以，我希望在這種情況下，城市設計能夠適度地獨立于已有的體系之外，城市設計要有合法的地位，但是不能把它法條化。

4.通過法定機制實現(xiàn)城市設計的合法化

規(guī)劃作為公共政策，是政府管理機構使用的一系列執(zhí)政策略，這種公共策略涉及公共利益，應當是有限度的?，F(xiàn)在我們政府是事無巨細什么都要管，但事實上如果政府什么都管到了，可能什么都管不好。與其這樣，不如收縮權限，留給管制和市場一個中間地帶，形成一個通過政府來協(xié)調各方利益、促進各方參與的機制，我們稱之為協(xié)商機制也好，委員會機制也好，要保證它是法定的。

城市設計經常會討論風貌問題。在國外，風貌并不由《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，而是由《風貌法》規(guī)定?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》制定的內容是通過政府的強制手段來實現(xiàn)的，比如通過制定法律，來規(guī)定是否允許一個地方進行開發(fā)，而風貌并不是通過法律來強制形成，而是通過大家的共識來實現(xiàn)。雖然這種共識一定會產生一種法條、一部法律，但這是在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》之外的另一部法律，我們稱之為《風貌法》，在日本被稱之為《城市風貌法》。《風貌法》的形成并不依靠政府的管制機構，而是由一個委員會主導，促使政府、開發(fā)者、使用者和整體民眾達成共識，在認識一致的前提下去約束那些想要改變這種共識的人，而不是強制他們必須這么做，這便是通過另一種方式，來實現(xiàn)城市設計的合法地位。

本人內容由北京清華同衡規(guī)劃設計研究院提供。