電子政務(wù)建設(shè)對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的需求

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       根據(jù)政府職能的內(nèi)涵界定，政府職能必然是一個(gè)不斷發(fā)展變化的歷史范疇，即使是對(duì)同一國(guó)家來(lái)說(shuō)，在不同的歷史發(fā)展階段或同一歷史發(fā)展階段的不同時(shí)期，其政府職能的重點(diǎn)、內(nèi)容、范圍和行使方式也可能有所不同。由此推知，在我國(guó)各級(jí)政府紛紛建立門戶網(wǎng)站并逐步推行電子政務(wù)的新的歷史發(fā)展階段，行政環(huán)境的變化、職能重心的轉(zhuǎn)移、服務(wù)職能的拓展、政務(wù)運(yùn)行機(jī)制和治理方式的變化，以及由此引發(fā)的政務(wù)流程再造、組織結(jié)構(gòu)調(diào)整等等，這一切必然要求政府用新的知識(shí)、新的思維和新的辦法來(lái)配合變革，必然要求政府職能做出適應(yīng)性轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)新形勢(shì)下的國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展要求。

       從理論上講，科學(xué)的政府體制改革應(yīng)表現(xiàn)為人員精簡(jiǎn)、機(jī)構(gòu)調(diào)整、職能轉(zhuǎn)變、績(jī)效管理等要素的系統(tǒng)推進(jìn)。但現(xiàn)實(shí)情況是，不同的要素在不同的社會(huì)條件下呈現(xiàn)出優(yōu)先發(fā)展的必要性。從1992年正式提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，我國(guó)政府體制改革的重點(diǎn)就是政府職能轉(zhuǎn)變 .電子政務(wù)建設(shè)要良性發(fā)展并取得成效，必須有政府職能轉(zhuǎn)變提供條件保障。

       從實(shí)踐上看，信息技術(shù)作為一種新的科學(xué)技術(shù)，是第一生產(chǎn)力。電子政務(wù)是信息技術(shù)和政務(wù)活動(dòng)緊密結(jié)合的產(chǎn)物，其建設(shè)和發(fā)展必然要涉及生產(chǎn)關(guān)系的變革和上層建筑的完善等問(wèn)題。隨著信息社會(huì)的來(lái)臨，政府管理所依賴的主要資源從物產(chǎn)轉(zhuǎn)向了信息，信息的獲取和利用程度成為其發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力的“瓶頸”問(wèn)題，政府要解決這一難題，就必須依靠先進(jìn)的管理技術(shù)和手段，還要對(duì)現(xiàn)行的與生產(chǎn)力發(fā)展不相適應(yīng)的行政體制和組織實(shí)行變革，實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，這樣才能從根本上解決問(wèn)題。

       綜上，我們尋求以電子政務(wù)建設(shè)為切入點(diǎn)促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，而每一個(gè)電子政務(wù)項(xiàng)目建設(shè)都會(huì)涉及到對(duì)職能運(yùn)作程序的梳理、流程流經(jīng)部門權(quán)力的整合、利益的分化、跨部門的合作等問(wèn)題，這必定會(huì)對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變提出新的需求?？梢钥隙ǖ卣f(shuō)，政府職能轉(zhuǎn)變的力度將最終決定電子政務(wù)建設(shè)的程度。

（一）科學(xué)配置政府職能，整合組織結(jié)構(gòu)

       政府職能的選擇和定位，是行政管理的前提、行政組織建設(shè)的依據(jù)和行政運(yùn)作的規(guī)范。它明確地規(guī)定了政府應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么。我國(guó)早在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)就提出了行政改革首先要轉(zhuǎn)變政府職能，由以行政手段配置資源的“全能型”政府轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)狀態(tài)下的宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái)。這種職能的轉(zhuǎn)變也是電子政務(wù)實(shí)施的一個(gè)前提，當(dāng)然，還有更多的職能要求。

       第一，要樹(shù)立“科學(xué)管理，優(yōu)質(zhì)服務(wù)”的職能意識(shí)。電子政務(wù)的建設(shè)都是基于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)運(yùn)作的，由于網(wǎng)絡(luò)具有的開(kāi)放性、技術(shù)客觀性等特點(diǎn)，能使政府實(shí)施的管理科學(xué)而高效，能為公眾提供優(yōu)質(zhì)而快捷的服務(wù)。同時(shí)，服務(wù)內(nèi)容的更加不確定，也必定首先要求政府必須科學(xué)配置其職能，杜絕越位、缺位、錯(cuò)位等職能不清的現(xiàn)象，試圖建立一個(gè)有限政府，使電子政務(wù)承擔(dān)起政府的公共服務(wù)職能，為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的信息和公共產(chǎn)品服務(wù)，幫助政府樹(shù)立在公眾心目中的誠(chéng)信形象。

       第二，在行政系統(tǒng)內(nèi)部，要按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，重組政府的組織結(jié)構(gòu)，合理界定和劃分政府各部門的職責(zé)權(quán)限，加強(qiáng)管理和服務(wù)的有效性。一些行政職能是由多個(gè)機(jī)構(gòu)和部門合作承擔(dān)的，這就需要跨機(jī)構(gòu)和跨部門合作，于是，就涉及到如何重新整合政府組織機(jī)構(gòu)和分配行政權(quán)力的問(wèn)題。這部分職能電子化實(shí)現(xiàn)的前提要求打破原來(lái)各個(gè)組織和部門之間的信息壁壘，打破條塊分割、各自為政的局面，實(shí)現(xiàn)行政組織的高效運(yùn)轉(zhuǎn)和權(quán)責(zé)配置的科學(xué)合理。在電子政府狀態(tài)下，每個(gè)行政組織和部門都是政府統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)中的一個(gè)節(jié)點(diǎn)，要按照統(tǒng)一規(guī)劃進(jìn)行信息流動(dòng)和信息共享。這就意味著對(duì)電子政務(wù)流程流經(jīng)的諸個(gè)部門的各種壟斷權(quán)力的剝奪和對(duì)其權(quán)力的重新分配，因此必然會(huì)影響到它所依靠的通過(guò)權(quán)力而得到的既得利益，對(duì)政府流程再造和組織結(jié)構(gòu)調(diào)整提出了要求，需要改變我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)一直實(shí)行的金字塔型的組織結(jié)構(gòu)及其運(yùn)作模式，使組織結(jié)構(gòu)逐漸呈現(xiàn)分散化、知識(shí)化、扁平化的發(fā)展趨勢(shì)。

       同時(shí)，還要進(jìn)行科學(xué)的權(quán)責(zé)配置，主要包括不同行政層次之間的縱向權(quán)力關(guān)系，行政職能部門之間的橫向權(quán)力關(guān)系，行政領(lǐng)導(dǎo)體制、職能部門與本級(jí)政府及上級(jí)對(duì)口業(yè)務(wù)部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系等。一方面，在中央與地方之間分權(quán)，表現(xiàn)為地方政府承接了中央政府下放的若干權(quán)力如項(xiàng)目管理權(quán)、法規(guī)制定權(quán)等，擴(kuò)大了自身權(quán)力范圍；另一方面，在政府內(nèi)部層級(jí)之間分權(quán)，主要表現(xiàn)為壓平層級(jí)，授權(quán)一線。電子政務(wù)的實(shí)施為行政權(quán)責(zé)體系的劃分和確定提出了不同于傳統(tǒng)的要求，其關(guān)鍵在于如何使之成為一個(gè)協(xié)調(diào)一致的系統(tǒng)，以提高政府管理的透明度和對(duì)行政權(quán)力的制約度?？梢源_信的是，未來(lái)的行政組織應(yīng)該是彈性化的、整合的、透明的組織，為公眾提供整體性服務(wù)的組織、跨功能的組織、與社會(huì)有廣泛聯(lián)系的組織。

（二）改革行政審批制度，明確政府職能范圍

       行政審批是政府的職能之一。廣義的行政審批是指行政機(jī)關(guān)對(duì)行政管理相對(duì)人申請(qǐng)的任意事項(xiàng)進(jìn)行審查批準(zhǔn)的行政活動(dòng)。狹義的行政審批則專指行政許可。行政審批的過(guò)多過(guò)濫是當(dāng)前我國(guó)行政管理體制中亟待解決的問(wèn)題。網(wǎng)上審批的深入推進(jìn)，要求政府進(jìn)行行政審批制度改革，其中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)就是確定審批項(xiàng)目的范圍，本質(zhì)上也就是確定政府的職能范圍。繼2002年10月國(guó)務(wù)院宣布廢止第一批共789項(xiàng)行政審批項(xiàng)目之后，2003年2月，第二批共406項(xiàng)的行政審批項(xiàng)目被廢止，另外有82項(xiàng)行政審批項(xiàng)目被移交給行業(yè)組織或社會(huì)中介機(jī)構(gòu)管理 .審批范圍的縮小符合現(xiàn)代政府向著規(guī)范、透明、服務(wù)、責(zé)任方向發(fā)展的趨勢(shì)，也為電子政務(wù)實(shí)施提供了可靠的前提保證。2004年7月1日起新頒布的《行政許可法》正式實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)行政審批制度改革已經(jīng)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。

       電子政務(wù)實(shí)施對(duì)行政審批制度改革提出以下要求：1.要積極推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)制度。在減少審批項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，增加審批工作的透明度，規(guī)范審批行為，是形成現(xiàn)代審批制度的一個(gè)重要方面。要充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，多種渠道地把有關(guān)審批的信息向社會(huì)公開(kāi)，主動(dòng)接受公眾的監(jiān)督。要逐步建立健全社會(huì)聽(tīng)證制度，對(duì)物價(jià)、市政、城管等與公眾利益密切相關(guān)的事項(xiàng)，充分聽(tīng)取和吸收社會(huì)各界的意見(jiàn)。強(qiáng)化專家審查、咨詢制度，充分利用信息管理系統(tǒng)和決策支持系統(tǒng)，進(jìn)一步提高政府決策的民主化、科學(xué)化水平。2.要建立便民服務(wù)制度。要改進(jìn)審批手段，統(tǒng)一規(guī)劃并逐步實(shí)施政府各部門聯(lián)網(wǎng)，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息共享，探索部門聯(lián)網(wǎng)審批的新模式，真正實(shí)現(xiàn)“單一窗口”、“一站式”、“全天候”式的政府服務(wù)。3.要加強(qiáng)對(duì)審批行為的監(jiān)督和事后監(jiān)督。建立和完善監(jiān)督約束機(jī)制，是確保政府部門依法行政、規(guī)范行使審批權(quán)的關(guān)鍵。電子政務(wù)實(shí)施要求審批部門要建立反應(yīng)迅速、及時(shí)有效的監(jiān)督體系，不僅自身要加強(qiáng)經(jīng)常性的監(jiān)督檢查，而且還要將審批行為置于社會(huì)和輿論的監(jiān)督之下。

（三）再造政務(wù)流程，改革職能運(yùn)作模式

       電子政務(wù)建設(shè)促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的核心是政務(wù)流程再造。所謂“業(yè)務(wù)流程”,是指為完成某一目標(biāo)或任務(wù)而進(jìn)行的一系列邏輯相關(guān)的活動(dòng)的有序集合。政府流程再造（Government Process Reengineering）就是基于原有的政府管理模式，以提高行政效率和公眾服務(wù)質(zhì)量為目標(biāo)，利用流程再造技術(shù)，對(duì)政府業(yè)務(wù)流程進(jìn)行優(yōu)化和重組，重新構(gòu)建政府業(yè)務(wù)模型和后臺(tái)信息管理系統(tǒng)，以確保后臺(tái)對(duì)各政府部門的協(xié)同支持。

       西方國(guó)家電子政務(wù)建設(shè)涉及信息技術(shù)對(duì)政府機(jī)構(gòu)的重組和對(duì)政府服務(wù)流程的整合，涉及政府再造，觸及政府各個(gè)層面。為保障電子政務(wù)的順利開(kāi)展，西方各國(guó)成立了專門的組織機(jī)構(gòu)并授予相應(yīng)權(quán)力，作為執(zhí)行部門來(lái)負(fù)責(zé)“電子政務(wù)”的開(kāi)展。并按照電子政務(wù)對(duì)政府業(yè)務(wù)流程的要求對(duì)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行優(yōu)化和重組，對(duì)政府部門職能進(jìn)行優(yōu)化和整合，創(chuàng)造扁平化的、無(wú)縫隙的、網(wǎng)絡(luò)化的政府，這種趨勢(shì)隨著西方國(guó)家電子政務(wù)建設(shè)的深入而更加突現(xiàn)出來(lái)。政府改革和電子政務(wù)建設(shè)都迫切要求再造政務(wù)流程，以突出政府的公共服務(wù)職能。電子政務(wù)建設(shè)要求政府各部門的信息系統(tǒng)“接軌”并有機(jī)整合。這是電子政務(wù)建設(shè)能否成功的關(guān)鍵。流程再造可按流程的自然先后次序進(jìn)行再造。在流程提煉出來(lái)之后，通過(guò)技術(shù)革新，將可能的業(yè)務(wù)流程由串聯(lián)轉(zhuǎn)為并聯(lián)。再造之后的政府業(yè)務(wù)流程要非常簡(jiǎn)化，非常概括，更具柔性化，同一業(yè)務(wù)流程可以有多種變化形式，更能滿足公眾的個(gè)性化需求。流程再造以提高政府績(jī)效為目標(biāo)，其核心是打破政府各職能部門間的界限，加強(qiáng)部門內(nèi)部及部門之間的協(xié)作，既要對(duì)以管理流程為主線的業(yè)務(wù)進(jìn)行跨組織整合，又要注重以公共信息服務(wù)為主線的信息進(jìn)行跨組織整合，以實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通和資源共享，保證公眾服務(wù)“一站式”完成。由此可見(jiàn)，再造政務(wù)流程是電子政務(wù)建設(shè)的前提條件，是政府必須提供的前提基礎(chǔ)。

       政府職能轉(zhuǎn)變，是任何一個(gè)追趕信息化發(fā)展潮流的國(guó)家都無(wú)法回避和逾越的歷程。政府只有通過(guò)積極、主動(dòng)、自覺(jué)地改革自身來(lái)提供上述前提條件，解決了相關(guān)障礙因素，電子政務(wù)建設(shè)才會(huì)有適宜的環(huán)境和條件，才有可能順利進(jìn)行下去，政府才能最終達(dá)到改革的目的。當(dāng)然，在改革中必須要處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系。

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