政府績效評價結果管理問題的幾點思考

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• 政府績效評價（GPE）從動態(tài)連續(xù)的過程角度而言包括評價準備階段、組織實施階段以及評價結果的管理階段等一系列環(huán)節(jié)，其中績效評價結果既是評價的延續(xù)，也是評價的目的所在，對其利用的程度直接影響評價本身的功能和權威性。20世紀80年代以來西方掀起的 “新公共管理”改革浪潮使績效評價在政府部門得以廣泛運用，各國不同程度地建立了績效評價結果利用與管理的相關制度。對我國而言，近年來各地也借鑒西方經驗嘗試開展政府績效評價，并把結果與部門領導及員工的獎懲聯(lián)系起來。但總體而言我國政府績效評價尚處于探索階段，對結果缺乏有效地利用與管理，存在著許多亟待解決的問題，不能真正發(fā)揮績效評價“助推器”之功能。因此建立適合我國政府績效評價的結果管理體系，使績效評價真正反映出實際績效并切實保證落到實處，將有助于為政府持續(xù)改進績效提供動力和保障。
  
  一、政府績效評價結果的利用與管理狀況
  
  　　1．國外對績效評價結果的利用
  
  　　隨著績效評價在政府部門的廣泛推廣，各國不斷探索績效評價結果利用與管理的相關問題。一是將評價結果與政府預算聯(lián)系起來，以實現(xiàn)公共支出效益最大化。20世紀80年代的預算危機促使各國政府紛紛對預算制度進行改革，使績效預算在西方發(fā)達國家得以興起，OECD國家如美國、英國、澳大利亞、新西蘭等都先后形成了以產出和結果為導向的預算改革，將績效評價結果用于優(yōu)化政府預算支出。二是將評價結果用于公共部門人事改革。西方很多國家注重對政府雇員的績效考核，其結果成為工資增加、職位變動、績效獎金等確定的主要因素。同時下放財務權及人事管理權等，給地方管理者及第一線管理者更多的自主權限，以此建立績效評價的激勵機制。20世紀末英美等國的公務員制度已經發(fā)生重大變革，逐漸廢除了公務員的終身制和資歷工資制，把公務員的雇傭、晉升、工資與其績效直接聯(lián)系起來。三是將評價結果用于組織的優(yōu)化。英美等主要國家都把績效評價結果作為推行政府管理體制改革，特別是實現(xiàn)組織優(yōu)化的重要依據(jù)。具體辦法是針對績效評價中出現(xiàn)的問題，簡化冗余的政府機構及部門人員，下放行政財權和事權，限制并削弱官僚機構的權力，改變那種只對規(guī)則負責的舊體制，而轉向對產出和結果負責，從而實現(xiàn)組織在體制上以及方法上的優(yōu)化。如英、美、新西蘭及加拿大等都根據(jù)績效評價的結果廣泛開展了機構改革，保障了組織較為順暢的運行。
  
  　　此外績效評價結果也被各國不同程度地運用到戰(zhàn)略計劃的制定與改進、審計、政府采購以及標桿管理等方面，在提高公共產品和服務質量、改善政府形象、推動服務型政府的建立等方面發(fā)揮了重要的作用。需要強調指出的是，西方比較成熟的政治制度體系與行政管理體制，特別是信息公開制度、行政復議制度以及責任機制等是績效結果得以有效利用不可或缺的制度基礎。近幾年政府績效評價呈現(xiàn)出向更廣、更深層次推進的發(fā)展趨勢，在利用績效評價結果時較多強調公共責任及合作政府理念等。
  
  　　2．國內對績效評價結果的利用狀況及存在的問題
  
  　　近年來，借鑒西方的改革經驗，我國一些政府部門和地方政府開始績效評價實踐的探索。自1994年以來，山東省煙臺市的“社會服務承諾制”、河北省的“干部實績考核制度”、青島市的“目標管理績效考核”、南京及珠海市的“萬人評政府”、福建省漳州市的“機關效能建設”、廈門市思明區(qū)的“公共部門績效評估”以及甘肅省的“非公有制企業(yè)評價政府部門”等活動都相繼開展。各地根據(jù)評價的性質與行政發(fā)展的需要對評價結果不同程度地加以運用。從各地實施績效評價的情況來看，主要是將評價結果作為考核部門和單位領導績效的重要依據(jù)，實施“末位淘汰制”。其中對領導干部的“末位淘汰制”分為直接對領導干部的考核，以及對部門的考核（不具體到個人），然后由領導干部對部門考核結果負責，或獎或懲。一部分地區(qū)也把評價結果與組織整體績效掛鉤，如2004年甘肅省組織了“非公有制企業(yè)評價政府部門”工作，對結果進行排名并在新聞媒體上予以公布。此外部分地方政府也把績效結果作為優(yōu)化組織機構以及簡政放權的依據(jù)，并探索了績效預算以及績效審計的實施，但在這些方面還不成熟。
  
  　　具體而言，國內在運用績效評價結果方面存在著以下不足之處：（1）績效評價具有很大隨意性，缺乏制度化保障。美國的《政府績效與結果法》、澳大利亞的《審計總法》、新西蘭的《公共財政法》等都從法律層面對績效評價的實施和運用加以保障，而我國尚未建立起績效評價的相關法律法規(guī)體系及結果運用的獎懲機制，帶有很大的隨意性。（2）績效評價結果運用方式單一，缺乏績效管理的有效手段，如績效獎勵、精神補償、增益分享、共享節(jié)余、績效工資、績效合同等。（3）結果運用的形式化傾向嚴重。當前的考評多以領導的主觀評價而非客觀事實為基礎，嚴重影響了結果的客觀公正。而且部門領導對評價結果重視程度不夠，往往是一評了事，沒有采取措施將評價結果落實到工作中，評與不評一個樣，評好評壞一個樣，使評價結果的運用流于形式。（4）缺乏相應的配套措施。國外較為完備的信息公開制、激勵與約束機制、復議機制等保證了績效評價改革較為順利地開展，而國內缺乏相應強有力的配套措施，且對結果的運用只注重獎懲，忽視了員工與組織能力的提高。
  
  二、政府績效評價結果的功能分析
  
  　　1．有利于導向績效預算，促進財政資金的有效利用?？冃ьA算是指預算不再僅僅依照法律規(guī)定的份額進行編制，而是以政府績效評價結果為依據(jù)編制預算、執(zhí)行預算、審查預算的一種公共支出模式。美國聯(lián)邦政府削減財政赤字的一個重要舉措就是根據(jù)績效評價結果削減可辦可不辦的支出項目和績效不高而財政支出大的項目。我們也應著力削減那些績效不高而財政支出額大的項目，以改善和優(yōu)化財政收支結構。同時應將事業(yè)發(fā)展目標納入部門預算，由財政部門根據(jù)績效評價結果，核定部門實現(xiàn)其職能和事業(yè)目標所需要的預算規(guī)模，徹底改變過去預算重分配、輕績效以及預算核定隨意性和主觀性的弊端，提高預算編制的科學化水平。此外美國著名學者凱瑟琳?魏羅畢提出了“電子預算”，認為“電子預算將為政府預算提供一個全新的自動化操作框架，并把預算與績效信息之間的融合制度化” ，這給我們的績效預算改革提供了一種新的思路。
  
  　　2．根據(jù)績效評價結果進行人事制度改革，建立績效評價的激勵與反饋機制。具體而言，績效評價結果可以用于以下幾個方面：首先可與公務員的薪酬獎金相掛鉤。由于我國公務員實行級別工資制，工資的法定性決定了其調整變動的剛性。因而應不斷推行人事制度改革，逐步取消公務員的資歷工資制，根據(jù)績效評價的結果對成績突出的公務員或公務員集體予以表彰獎勵，探索建立以績效為基準的工資薪酬制度。其次可用于職務的變動。職務升降具有復合性，其變動會影響到工資、獎金、工作環(huán)境等的變化，因而是很重要的激勵措施。應將評價結果與職務變動聯(lián)系起來，對在績效評價中連續(xù)取得優(yōu)秀的被評者以相應的職務變動或作為升職予以優(yōu)先考慮的重要因素，并切實保證落到實處。最后還能幫助建立有效的收益共享和結余機制。如在美國的印第安納波利斯，政府雇員可以分享到政府由于提高效率而節(jié)省下來的部分資金。［1］具體的方式有三種：賬目可以做得很細的地方，分配剩余；賬目難以準確的地方，發(fā)放特別資金；節(jié)約資金用于預算外活動的投資。［2］此外還可以進行嘉獎、記功、績效告誡、通告批評、典型強化、能力開發(fā)與提高等獎懲措施，并注重物質激勵與精神激勵并舉，使政府部門真正產生改進績效的長久驅動力。
  
  　　3．通過績效評價結果的比較功能，實施標桿管理。西奧多?H?彼伊斯特在《公共與非贏利組織績效考評：方法與應用》中認為績效考評至少在以下四個方面具有重要的標桿作用：用于當前與過去的比較；實際績效與績效標準或目標的比較；組織或項目等單位間績效的比較；一個組織或項目的績效與其他相似組織或項目績效之間的比較，而且強調建立“外部標桿”、“公共類標桿”以及“統(tǒng)計性標桿”等以使標桿在多個層面上實施。美國俄勒岡標桿管理、佛羅里達標桿管理、明尼蘇達里程碑以及得克薩斯明日計劃等都是利用標桿提高績效的典范。將績效評價結果用于比較功能，即比較個人、組織以及不同項目之間的績效水平。應該將比較績效指標限制在工作條件非常相似的機構或者項目中，在所有可能的類似組織中，由于它們在重要環(huán)境因素上可能差別很大，因此應該建立一個“對照組”，即由很少幾個在工作內容上更具可比性的組織組成。［3］最后可用于激勵和促進作用。如可以建立全國范圍的“績效標桿庫”，對評價過程中的典型加以推廣，以形成強大的示范效應，激勵和促進落后個人及部門為改進績效而不斷努力。
  
  　　4．以績效結果為導向，實現(xiàn)公共服務市場化，提高公民的滿意度。從一定意義上講，公眾的受益水平和滿意程度才是評價政府績效的終極性標準?；诠姖M意度的績效評價可以鞏固政府行政的合法性及合理性。一方面通過績效評價引入競爭機制和市場機制，實現(xiàn)競爭性選擇和公共服務市場化，提高公共產品和服務的質量；另一方面，通過顧客滿意標準的實施，評價政府部門提供的公共服務與顧客滿意度之間的差距，并通過資金使用效率的優(yōu)化，降低公眾使用公共服務時的資金性和非資金性成本，真正建立起服務型和效能型政府。績效評價的結果也可以用于政府決策優(yōu)化、績效評價方案的完備、政府審計、機構重組以及資源的有效配置等方面。
  
  三、績效評價結果管理的配套機制
  
  　　政府績效評價本身是一項復雜的系統(tǒng)工程，必須與其它配套措施有機地融為一體，形成一種“制度合力”，這樣才能保障評價結果的客觀公正以及對結果的科學利用。筆者認為當前亟需探索建立以下相應的配套機制。
  
  　　1?激勵和競爭機制。一般激勵多為方法上的激勵，即把績效評價結果與公務員的物質激勵、精神激勵、工作獎勵、典型強化、危機激勵以及文化激勵等相聯(lián)系。激勵機制另外一個重要的方面即為體制上的激勵，它是績效激勵區(qū)別于一般激勵的重要特點，指根據(jù)評價結果從宏觀上放松社會性規(guī)則，將財政、采購、人力資源管理等權力下放，使部門有更多的自主權、獨立性及其他權力，增強評價主體和被評者貫徹執(zhí)行評價制度的自覺性和主動性。導致政府低效的重要原因是壟斷，因此引入競爭機制則成為政府提高績效水平的必然選擇。
  
  　　2．信息公開機制。信息公開有利于打破傳統(tǒng)行政管理的封閉獨斷，有利于消除政府和公眾之間信息不對稱現(xiàn)象，是建設透明型政府的必然選擇及順利推行績效評價的重要條件。［4］對我國而言，應該通過全面衡量信息公開對提高政府績效和推動績效評價的作用，建立相應的法律、法規(guī)等，強制要求公共部門公開有關信息，克服由于信息資源的缺失而使評價結果有失公正的現(xiàn)象。具體而言，可以通過新聞發(fā)布會、依申請公開、社會公示、聽證會、培訓會以及專家咨詢等形式公開績效信息，并通過互聯(lián)網、電話、郵件的方式建立切實可行的公眾投訴渠道。此外績效評價結果應如實地在新聞媒體以及內部刊物上予以公布，以接受社會公眾的監(jiān)督與制約。
  

       　3．評價責任機制。傳統(tǒng)官僚制行政體制的責任制是一種間接責任機制，即公眾——政治——行政，如果任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都可能導致責任機制失靈。因此要以公民為本、以結果為依據(jù)建立評價責任機制。以公民為本，是指公共管理者負責確保公民的合理要求，實施顧客服務標準及滿意度評價。這種指向公民的責任體制比循著命令建立的責任體制更為有效。政府績效評價以結果為依據(jù)，就是要建立一種新的公共責任機制:既要放松具體的規(guī)則，又要謀求使命的實現(xiàn)；既要增強公務員的自主性，又要保證公務員對結果負責；既要提高效率，又要切實保證效能。
  
  　　4．評價申訴機制。評價申訴機制是一種解決失當問題的特定監(jiān)督形式，屬于行政救濟的范疇。主要指政府推行績效評價時規(guī)定當被評價者對管理者做出的評價報告有爭議時，可以向管理者的上級提請評價復議，并闡明理由和事實。建立切實有效的評價申訴機制一方面可以啟動相應的調查評價機制，促進評價雙方的良性互動，保障評價的順利進行。另一方面，評價申訴本身也是對上級主管領導的一個考核辦法，從而更進一步促進評價的公平和公正，提高評價的能力和效用。
  
  　　此外，也應該建立發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的溝通互動機制、有效的監(jiān)督和規(guī)范機制以及資源的整合調適機制等。當然，出臺相關法律法規(guī)，在制度層面保障績效評價運行也極為必要。通過這些相關配套措施的建立，可以切實保證績效評價結果的客觀公正，并使結果的運用真正落到實處。
  
  四、需要注意的幾個問題
  
  　　1．績效評價的動態(tài)相關性?？冃гu價是一個各個環(huán)節(jié)有機聯(lián)系的動態(tài)過程，要想得到準確的評價結果，必須實施動態(tài)的評價系統(tǒng)，對整個評價過程加以控制。首先應在職位分類的基礎上遵循SMART原則確定評價的標準和指標體系。根據(jù)國際成熟經驗看，應在對行業(yè)的職位情況進行具體分析，并對部門所提供的公共服務的性質進行分類的基礎上開展績效評價。其次在評價實施中進行事中控制。值得一提的是英國公務員績效評價實施的年中控制，即“年中對照檢查本人年度目標落實情況”，及時指出雇員與組織目標的偏差。在評價過程中應對評價中出現(xiàn)的問題以及目標完成情況進行解釋分析，提出改進和努力的方向，并對被評價者及時加以指導，使其不斷對照標準以檢驗自身完成目標的情況。最后對績效評價應該及時加以總結，得出能客觀反映結果的評價報告，并針對評價中反映出來的問題制定有效的改進計劃，以促使下一步工作的開展及績效的提高。在這里需要強調的是績效評價具有強大的導向作用，應根據(jù)關鍵事件法，要求整個制度關注關鍵的共同結果，強化評價結果對政府行為的正向導向性。
  
  　　2．有效激勵的前提。（1）激勵應以客觀事實和人們能接受的主觀認可評價為依據(jù)?！肮嚼碚摗闭J為人們都有對公平的期望，一旦公平得不到保證，就會產生不滿情緒。純粹以個人的主觀評價為標準會使獎懲有失公正，挫敗員工的積極性并使其產生抵觸情緒。因此必須建立科學的評價標準與指標體系并對組織流程實施控制，保證結果的客觀公正。（2）激勵方式應多樣化，物質激勵與精神激勵并舉。建議可適當引入增益共享、能力開發(fā)等激勵方式，并將評價結果與精神激勵相聯(lián)系，如贊美激勵、榮耀激勵、休假激勵等。此外要把個人激勵和團體激勵結合起來。（3）懲罰應適度，以獎勵為主。建議只有在發(fā)生比較嚴重的問題時，或者連續(xù)兩年在評價中都處于落后地位時才采取諸如淘汰制等做法。同時改變那種對規(guī)則負責的僵化的管理體制和工作方式，留有一定的余地允許創(chuàng)新行動的失敗，對于員工基于更好地實現(xiàn)組織目標的考慮而導致的創(chuàng)新失敗應與其它的績效不佳情況加以區(qū)分對待。
  
  　　3．把焦點放在促進員工及組織的能力開發(fā)上?？冃гu價結果應既關注評價，也關注發(fā)展，遵循戴明的PDCA（計劃、實施、檢查、改進）循環(huán)，真正為組織的目標、戰(zhàn)略、愿景與使命服務。
  
  　　績效評價不是為評而評，而應著眼于個人和組織長遠發(fā)展的需要，警防短視效應，形成政府部門改進績效的持續(xù)內驅力。通過強調績效培訓及不斷學習的文化氛圍，建立學習型組織，一方面保證評價主體與被評者擁有參加評價工作所必備的知識和技能，另一方面也可以在評價后作為改進個人和組織績效、提高能力的重要手段。如英國在公務員績效評價后，根據(jù)公務員被評定的檔次，有目的地選送公務員參加學院培訓，以此通過績效評價促進公務員的長遠發(fā)展。
  
  　　4．注意區(qū)分影響績效結果的因素。一是可控制因素，它指被評者自身可以控制的知識、技能以及努力程度等。如果是由此類因素所導致的績效差，就要對被評者加以適度的懲罰措施，起到負強化作用。二是不可控制因素，它是由支持技術內核（即任務完成）得以運轉所需要的社會的、心理的和組織的環(huán)境。如果由于這些被評者不可控制因素（如環(huán)境變量等）而導致績效差，那么應該根據(jù)具體情況加以處理，不能把責任完全推到被評者身上。
  
  　　5．評價者的角色定位。一般而言，如果是各級機關按直接隸屬關系所實施的內部評價，那么評價者（如部門領導）由于處在行政系統(tǒng)內部，對被評者利用結果改進績效起到關鍵的作用。而社會中介機構等外部評價者，由于其中立性質，對結果的利用不具有必然的責任。但是我們認為無論何種性質的評價者都要發(fā)揮積極作用，不能一評完事，應在促進評價方面扮演積極的角色，配合政府部門進行評價結果的運用。建議實施“評價合作模式”，即評價者緊密地與被評者一道進行評價，以達到雙方良好的互動。評價者應使用某些策略來克服官僚體制對他們研究成果的抵制，通過“強制誘導——理性勸服——兩廂情愿的合作”等路徑來促使評價結果更好地利用。
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  　?。蹍⒖嘉墨I］
  
  　?。?］尼古拉斯?亨利.公共行政與公共事務［M］.中國人民大學出版社，2001.
  　?。?］詹姆斯?Q?威爾遜.美國官僚政治［M］.中國社會科學出版社，1995?
  　　［3］西奧多?H?彼伊斯特.公共與非贏利組織績效考評：方法與應用［M］.中國人民大學出版社，2005.
  　　［4］梅爾文?門徹.如何使用《信息自由法》［M］.華夏出版社，2003?
  　　（作者單位：蘭州大學管理學院， 蘭州730000）