農(nóng)地抵押成都試點(diǎn)調(diào)查：沒(méi)有違約，規(guī)模停滯

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2010年，成都市于全國(guó)率先開(kāi)展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，其目的是在成都實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地“確權(quán)頒證”的前提下，探索土地資源換資本的新途徑。這項(xiàng)改革曾受到全國(guó)關(guān)注，一些地區(qū)派員去成都取經(jīng)。

但這項(xiàng)試點(diǎn)進(jìn)行5年后，成都市金融辦回復(fù)道記者稱，至今成都市的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資總額達(dá)到100億元，而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押僅僅有2000萬(wàn)。

具體而言，貸款周期長(zhǎng)、金額低，還貸周期短，成為制約農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款推廣的主要原因。

黎壩村的短暫試點(diǎn)

崇州市黎壩村作為承擔(dān)了多項(xiàng)農(nóng)村改革探索的鄉(xiāng)村，這里的每一項(xiàng)改革都頗受各級(jí)政府關(guān)注。黎壩村的農(nóng)村土地確權(quán)頒證在2010年全部完成，這是黎壩村進(jìn)行所有農(nóng)村改革探索的前提。

在確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上，黎壩村成立楊柳土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股份合作社 ，農(nóng)民自愿入股，搞糧食規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

在2010年下半年，農(nóng)業(yè)合作社計(jì)劃種植市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效益高的羊肚菌。但合作社30多戶村民卻未籌夠4萬(wàn)元的種植費(fèi)。

現(xiàn)在已經(jīng)成為崇州市隆興鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長(zhǎng)的周維松，當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)著合作社的運(yùn)作。他告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，通過(guò)和崇州市農(nóng)發(fā)局、成都農(nóng)商銀行協(xié)議，周維松帶領(lǐng)著村民用101.27畝土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，獲得了成都農(nóng)商銀行崇州市支行16萬(wàn)元的授信。

雙方簽訂了三份合同：《最高額授信合同》、《最高額抵押合同》、《流動(dòng)資金借款合同》，雙方約定把上述101.27畝土地五年的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押給銀行，如果合作社未能及時(shí)還貸，那么銀行在期限內(nèi)可以處置經(jīng)營(yíng)權(quán)，時(shí)間過(guò)后經(jīng)營(yíng)權(quán)歸還合作社。

由于履約主體是楊柳土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合作社，因此當(dāng)時(shí)在全成都還出現(xiàn)了第一份土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證：由崇州市農(nóng)發(fā)局頒發(fā)給楊柳土地承包經(jīng)營(yíng)合作社，確認(rèn)其經(jīng)營(yíng)權(quán)有效。

此外，成都農(nóng)商銀行還提出了另一項(xiàng)放款的前提：合作社中所有農(nóng)戶都要簽字同意進(jìn)行上述經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押。

在上述背景下，成都農(nóng)商銀行和合作社商定了具體的抵押協(xié)議：在五年的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押期內(nèi)，將2010年和2011年作為貸款期，銀行給合作社貸款，2012年是還款期 ，如果2012年沒(méi)有還清貸款，那么上述101.27畝土地在2013和2014年的經(jīng)營(yíng)權(quán)，就交給銀行處置，到期后經(jīng)營(yíng)權(quán)再歸還給合作社。

成都市農(nóng)商行根據(jù)2010年崇州市農(nóng)村土地1000元的基準(zhǔn)地價(jià)，以及全年種小麥等糧食，大致1000元一年的收入，進(jìn)行經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估，即101.27畝土地一年的經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值約為10萬(wàn)元。

而由于成都農(nóng)商銀行和合作社商定的是以2010年和2012年的兩年的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押，因此共計(jì)可抵押的經(jīng)營(yíng)權(quán)總額是20萬(wàn)元。考慮到風(fēng)險(xiǎn)因素，成都農(nóng)商銀行在20萬(wàn)的基礎(chǔ)上打了八折，總共授信額度為16萬(wàn)元。

于是在2010年12月1日，楊柳土地經(jīng)營(yíng)權(quán)承包合作社完成了四川省第一筆農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款。

但楊柳土地經(jīng)營(yíng)權(quán)承包合作社第一年只貸了6萬(wàn)元。周維松說(shuō)，這是因?yàn)楫?dāng)時(shí)村民考慮到羊肚菌的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，建議少貸。合作社種植的羊肚菌，2011年4月份收益接近10萬(wàn)元，在順利償還6萬(wàn)的貸款后，剩余4萬(wàn)元進(jìn)行了分紅。

成都農(nóng)商銀行稱，在貸款的實(shí)際操作中，銀行方面進(jìn)行了全方位管控：首批貸款的6萬(wàn)元按照羊肚菌種植的階段性資金需求直接支付給種子、化肥等銷售企業(yè)，加強(qiáng)了對(duì)資金使用的監(jiān)管，資金不會(huì)通過(guò)合作社成員之手對(duì)外支付，提高了款項(xiàng)使用的透明度、提高了款項(xiàng)使用的效率。

2011年下半年，合作社將剩余的10萬(wàn)元授信額度，繼續(xù)種植羊肚菌，并在2012年按時(shí)完成還款。

但是從此以后，楊柳土地經(jīng)營(yíng)權(quán)承包合作社卻再未依靠經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行一筆貸款。

周維松說(shuō)，這是因?yàn)樵诰唧w操作過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)了幾個(gè)難以逾越的障礙。

第一是貸款程序復(fù)雜，時(shí)間長(zhǎng)?！霸阢y行辦理各種手續(xù)以及后續(xù)的放款期，加起來(lái)接近兩個(gè)月，對(duì)于一個(gè)生產(chǎn)季僅半年的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而言，放貸時(shí)間過(guò)于漫長(zhǎng)?！?/p>

第二是銀行需要全體合作社社員簽字確認(rèn)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押協(xié)議，“合作社在只有30多戶村民參與的時(shí)候，簽字很好辦。但后來(lái)合作社土地面積擴(kuò)大到500多畝，村民共計(jì)600多戶，參與戶數(shù)多起來(lái)后，意見(jiàn)沒(méi)有辦法統(tǒng)一，導(dǎo)致了辦理貸款流程更加漫長(zhǎng)”。

第三，該貸款需要支付7.8%的利息，但是農(nóng)業(yè)的利潤(rùn)只有30%左右，這對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而言成本過(guò)高。

“實(shí)際上我們已經(jīng)打通了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的所有環(huán)節(jié)，但是在貸款制度以及利率方面的原因，導(dǎo)致了我們放棄這項(xiàng)探索”，周松維對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者說(shuō)。

銀行的兜底風(fēng)險(xiǎn)

試點(diǎn)5年，2000萬(wàn)元的貸款總額，甚至不足成都市為此設(shè)立的風(fēng)險(xiǎn)資金池子大——2009年，成都市政府發(fā)文設(shè)立3000萬(wàn)元的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金，稱如果發(fā)生融資風(fēng)險(xiǎn)，將有該基金兜底。

具體的做法是：當(dāng)債務(wù)履行期滿，抵押人未清償貸款時(shí)，抵押權(quán)人（商業(yè)銀行）可與抵押人協(xié)商，以抵押的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)再流轉(zhuǎn)所得價(jià)款受償，若發(fā)生損失，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金將承擔(dān)80%的損失，剩余20%由銀行承擔(dān)。

但即使銀行僅承擔(dān)20%的損失，其業(yè)務(wù)開(kāi)展情況亦不理想。

成都農(nóng)商銀行崇州市支行一位不愿具名的負(fù)責(zé)人告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，崇州市黎壩村在2010年12月完成了該省農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的首筆業(yè)務(wù)，此后逐步在崇州市推廣。但截至目前，成都農(nóng)商銀行崇州市支行總貸款金額僅400萬(wàn)。而且主要集中在2012年前后發(fā)貸，目前該項(xiàng)業(yè)務(wù)幾乎停滯。

而需要提及的背景是，崇州市作為四川省的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范城市，承擔(dān)了多項(xiàng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗(yàn)任務(wù)。其在某一項(xiàng)探索上的成效，可以較為客觀地反映整個(gè)四川的境況。

上述人士表示，銀行在實(shí)際操作中，遇到的問(wèn)題主要有兩個(gè)方面。

第一是在違約發(fā)生后，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的處置存在難度?！叭绻J款對(duì)象違約，那么銀行將有權(quán)在一定期限內(nèi)把剩余的經(jīng)營(yíng)權(quán)期限進(jìn)行處置，但是崇州距離成都市接近80公里，土地資源區(qū)位沒(méi)有優(yōu)勢(shì)，再加上國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地有用途管制，處置存在難度?！?/p>

第二是土地流轉(zhuǎn)方往往不會(huì)一次性足額繳納經(jīng)營(yíng)權(quán)租金，這造成銀行對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估金額過(guò)低。

如果銀行按照借款方意愿，以經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)協(xié)議租賃年限評(píng)估價(jià)值放貸后，由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的高風(fēng)險(xiǎn)，如果農(nóng)業(yè)公司在虧本后，第二年選擇違約，那么銀行在處置這筆違約貸款時(shí)的問(wèn)題非常棘手：農(nóng)戶只拿到了農(nóng)業(yè)公司給予的一年租金，肯定不會(huì)同意銀行按照和農(nóng)業(yè)公司簽訂的貸款協(xié)議，繼續(xù)占有他們的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

“而如果按照一年的期限抵押經(jīng)營(yíng)權(quán)給銀行，考慮借款風(fēng)險(xiǎn)打6-8折，銀行進(jìn)行價(jià)值評(píng)估的金額非常小。而且在走完銀行所有流程后，經(jīng)營(yíng)權(quán)的租期只剩下八九個(gè)月，如果在這期間出現(xiàn)違約，銀行更加不容易對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行二次處置?！?/p>

上述擔(dān)憂的負(fù)面效果，也在成都市另一個(gè)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)城市金堂縣有多體系。2014年后，金堂縣共有7宗土地發(fā)生經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款。但當(dāng)?shù)剞r(nóng)發(fā)局負(fù)責(zé)人稱，貸款差異較大，如有的200畝地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸了200萬(wàn)，也有一宗涉及495畝土地抵押的貸款卻僅獲得30萬(wàn)。

成都市金融辦負(fù)責(zé)農(nóng)村金融的相關(guān)人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者稱，成都市的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資總額達(dá)到100億元，而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押僅僅有2000萬(wàn)，相比較而言，成都市在農(nóng)村建設(shè)用地和林權(quán)融資方面占比很高，而從具體業(yè)務(wù)量而言，是農(nóng)村房屋抵押最多。

在上述人士看來(lái)，影響農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款開(kāi)展積極性的因素，主要是農(nóng)村土地本身價(jià)值不高，“這是最大的原因，此外國(guó)家對(duì)耕地有著嚴(yán)格的用途管制，也影響了金融機(jī)構(gòu)參與的積極性”。

事實(shí)上，成都市為整個(gè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)所設(shè)計(jì)的3000萬(wàn)風(fēng)險(xiǎn)基金，至今仍分文未少地躺在那里。即使是被認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)較高的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，總共2000萬(wàn)的貸款額亦未有一筆違約產(chǎn)生。

“實(shí)際上我們認(rèn)為，在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的頂層設(shè)計(jì)層面有缺失，是目前各個(gè)探索實(shí)施方遇到的最大問(wèn)題?！?/p>