周志忍：政府績效評估應(yīng)以效果為先

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近日，我參與了在北京召開的《中國政府績效評估報告》（下稱《報告》）首發(fā)儀式暨政府績效管理研討會?！秷蟾妗氛n題組指出，長期以來，效率原則是公共組織基本的價值取向，行政高效成為政府追求的最高目標(biāo)。但是隨著社會民主化的發(fā)展，人們越來越認(rèn)識到“政府管理的本質(zhì)不是管制而是服務(wù)”，因此政府評估的導(dǎo)向要“以公民為中心，以公民的滿意度為政府績效這個”終極標(biāo)準(zhǔn)“。

這種現(xiàn)象曾經(jīng)在全國范圍內(nèi)很普遍，甚至很多事件的惡劣程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了它。記得90年代初期有篇文章叫做”經(jīng)偵亂局“，講到警方以罰款額為唯一的考核指標(biāo)，鼓勵工作人員多罰款。后來，局里用罰款蓋了一座辦公樓，還有一套職工宿舍。領(lǐng)導(dǎo)規(guī)定，罰款力度大、收獲頗豐的單位和個人優(yōu)先分到好房子。這種考核方式顯然會給警察帶來很壞的引導(dǎo)作用。

公安部已經(jīng)明令禁止了這類評估。如果網(wǎng)上流傳的文件屬實，網(wǎng)上流傳的行為自然屬于明顯違規(guī)。

從學(xué)術(shù)上講，這里面存在著兩個理念錯位：第一，考核目標(biāo)要與被考核單位的使命相一致。使命是方向，指標(biāo)是使命的衍生物。交通隊的使命就是維護(hù)秩序和安全。在這個例子里，兩者是典型對立的，警察反而希望多挑錯、多抓肇事者。第二，以產(chǎn)出為主導(dǎo)的考核模式已經(jīng)過時了。舉個美國海岸警備隊的例子，為了打擊貨船情況，他們選擇了船舶的失衡情況（注：機械問題）作為考核目標(biāo)，比如發(fā)現(xiàn)哪個螺絲出了問題，發(fā)現(xiàn)者可以得到一定的獎勵。結(jié)果呢，產(chǎn)出不斷在提高，事故率卻一直降不下來。事后他們經(jīng)過了細(xì)致的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，機械因素只占貨船事故的不足10%，更多的是因為人為因素。國內(nèi)的貨車超載現(xiàn)象也是同樣的道理。

因此，應(yīng)該以效果為導(dǎo)向。這就提醒我們，應(yīng)該給被考核方以目標(biāo)效果，再給予充足的自主權(quán)。

政府績效就是政府管理活動所取得的成就或產(chǎn)生的社會效果。政府績效是分層次的：宏觀、中觀、微觀。今天我們主要關(guān)注的是微觀層次的政府績效。從微觀層次來講，政府績效表現(xiàn)為三大方面：經(jīng)濟、效率、效益，其中效益包括質(zhì)量、社會效果、公民滿意等內(nèi)容。

在美國總審計署（現(xiàn)更名為”政府責(zé)任辦公室“）看來，績效管理是由相互聯(lián)系的三大環(huán)節(jié)所構(gòu)成的動態(tài)過程：一是確定使命和所期望的結(jié)果；二是設(shè)計績效測度和制訂年度績效計劃；三是績效評估、報告和利用相關(guān)信息來改善政府績效?？梢哉f，績效管理是由不同的環(huán)節(jié)和要素構(gòu)成的一個動態(tài)過程，目的在于提高政府績效。在不同國家和不同組織，績效管理的環(huán)節(jié)和要素是不同的。從展示的兩個框架圖中可以看出，弗吉尼亞州費爾法克斯縣政府績效管理的過程與環(huán)節(jié)和聯(lián)邦政府就不一樣。

當(dāng)代發(fā)達(dá)國家的政府改革廣泛而激進(jìn)。就改革的內(nèi)容而言，首先是政府職能的調(diào)整或卸載（off-loading），就是把政府不該管也管不好的事放手給市場和社會處理，主要涉及政府角色和職能的重新定位；其次是對政府”份內(nèi)職責(zé)“的管理和改革。這涉及到三個方面：組織結(jié)構(gòu)變革、政策變革和管理變革。發(fā)達(dá)國家的政府機構(gòu)基本上是穩(wěn)定的，改革側(cè)重于管理層面的流程和技術(shù)，與我國的行政改革側(cè)重于機構(gòu)調(diào)整不同。政策改革當(dāng)然重要，但主要涉及高層決策者，多數(shù)機構(gòu)的改革還是集中在管理變革的層面。此外，強化管理有一系列的組織保障和制度保障，包括《首席財務(wù)官法》、《政府績效與結(jié)果法》，聯(lián)邦政府設(shè)立”以績效為基礎(chǔ)的組織“（performance-based organization），以及設(shè)立”總統(tǒng)管理委員會“等?？梢哉f，管理層面的改革是當(dāng)代發(fā)達(dá)國家政府改革的側(cè)重點，績效管理是管理改革的最有效的工具之一。（時代周報）