以IT治理取代經(jīng)驗(yàn)型管理

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如果從上世紀(jì)八十年代中期成立國(guó)家信息中心算起，我國(guó)政府開(kāi)展信息化建設(shè)已經(jīng)整整二十年了。記得在1986年，國(guó)務(wù)院召開(kāi)了部署國(guó)民經(jīng)濟(jì)十二大信息系統(tǒng)的工作會(huì)議，各部委紛紛成立了信息中心；黨中央和國(guó)務(wù)院的辦公自動(dòng)化重大應(yīng)用項(xiàng)目"海內(nèi)工程"正式啟動(dòng)；發(fā)達(dá)地區(qū)如上海市政府、天津市政府以創(chuàng)新精神自主開(kāi)展了辦公自動(dòng)化建設(shè)；這應(yīng)當(dāng)是我國(guó)政府信息化建設(shè)具有標(biāo)志性的一年。

其后，"三金工程"的上馬，政府信息化建設(shè)的規(guī)模不斷擴(kuò)大和深化?？梢哉f(shuō)我國(guó)政府在信息化建設(shè)的起步上，作為發(fā)展中國(guó)家并不落后。但是，二十年過(guò)去了，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)取得舉世矚目的巨大成就時(shí)，審視政府信息化進(jìn)展，我國(guó)在聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部關(guān)于電子政務(wù)發(fā)展準(zhǔn)備度的調(diào)查中，排名第57位，與我國(guó)的地位很不相稱。再審視2002年黨中央下發(fā)的關(guān)于電子政務(wù)建設(shè)的文件執(zhí)行情況，令人遺憾的是，國(guó)家電子政務(wù)部署的多項(xiàng)任務(wù)未能如期完成。是什么原因造成我國(guó)電子政務(wù)進(jìn)展遲緩，績(jī)效不夠理想，應(yīng)當(dāng)深入研究和探討?？梢哉f(shuō)，這個(gè)問(wèn)題解決得不好，我國(guó)"十一五"期間的電子政務(wù)建設(shè)還將受到影響，仍然會(huì)面臨巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

在2003年召開(kāi)的一次國(guó)際OA高層研討會(huì)期間，針對(duì)列入大會(huì)主題的IT治理，我國(guó)兩院資深院士張效祥先生曾經(jīng)語(yǔ)重心長(zhǎng)地說(shuō)："IT治理是十分重要的，我國(guó)政府信息化建設(shè)已經(jīng)搞了十多年了，付出了高昂的學(xué)費(fèi)，應(yīng)該通過(guò)IT治理防范風(fēng)險(xiǎn)，提高建設(shè)績(jī)效。"

張?jiān)菏康倪h(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)為我國(guó)信息化健康發(fā)展，特別是電子政務(wù)持續(xù)發(fā)展、跨越式發(fā)展指明了方向。

IT治理是針對(duì)信息化建設(shè)、管理的科學(xué)理論與方法。用一句話表示，IT治理要求對(duì)信息化建設(shè)、管理做出組織化、制度化的安排。早在上世紀(jì)八十年代，基于計(jì)算機(jī)應(yīng)用中出現(xiàn)的投入巨大但效果不理想的情況，英國(guó)首次提出，通過(guò)對(duì)最佳應(yīng)用實(shí)踐的分析研究，總結(jié)歸納出具有普遍指導(dǎo)意義的IT管理理論、方法體系。ITIL（信息技術(shù)基礎(chǔ)架構(gòu)庫(kù)）由此產(chǎn)生并在實(shí)踐中不斷發(fā)展，日臻完善。當(dāng)前國(guó)際上IT治理已經(jīng)發(fā)展成為以IT服務(wù)管理（ITSM）為代表的科學(xué)體系，并已形成國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)ISO20000，得到普遍采用。其對(duì)信息系統(tǒng)實(shí)施的10個(gè)服務(wù)管理流程和建立的統(tǒng)一用戶服務(wù)職能，極大提高了信息系統(tǒng)的戰(zhàn)略地位，提高了績(jī)效，降低了風(fēng)險(xiǎn)。特別是美國(guó)國(guó)會(huì)頒布薩班斯法案后，要求上市公司的高管人員對(duì)信息系統(tǒng)必須實(shí)施更加嚴(yán)格的管理，更是進(jìn)一步推動(dòng)了IT治理的深入發(fā)展。

我國(guó)對(duì)信息化建設(shè)與管理問(wèn)題也是高度重視的。早在上世紀(jì)八十年代末、九十年代初，政府領(lǐng)導(dǎo)同志就曾對(duì)此做出重要批示，要求在政府辦公自動(dòng)化中不要搞"洋、新、全"，不要搞"不切實(shí)際的花架子"，"要注意采用國(guó)產(chǎn)設(shè)備"。辦公自動(dòng)化所具有的"高效率，高技術(shù)，高投入，高風(fēng)險(xiǎn)"的特點(diǎn)引起廣泛重視，管理力度不斷得到加強(qiáng)。近年來(lái)，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)要害部門IT依存度的快速提高，IT治理在國(guó)內(nèi)受到越來(lái)越廣泛的重視。有關(guān)研究機(jī)構(gòu)和組織紛紛成立，培訓(xùn)和應(yīng)用咨詢正在成為我國(guó)信息化建設(shè)的重要組成部分，如財(cái)政部就連續(xù)幾年組織了IT治理方面的專業(yè)培訓(xùn)。我國(guó)信息化必須加強(qiáng)制度化建設(shè)的問(wèn)題已經(jīng)納入重要議事日程。以電子政務(wù)為例，其標(biāo)志是將管理體制納入"國(guó)家電子政務(wù)總體框架"，制定"電子政務(wù)法"的前期工作已經(jīng)開(kāi)始。

進(jìn)一步推進(jìn)IT治理是解決我國(guó)電子政務(wù)存在問(wèn)題的重要措施。

  以IT治理取代經(jīng)驗(yàn)型管理

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)政府信息化建設(shè)的管理方式一直停留在經(jīng)驗(yàn)型管理階段。這種管理方式的特點(diǎn)是，管理效能的高低基本上依賴管理者個(gè)人的理念和能力。其最大的弊端是信息化建設(shè)難有傳承性，常常處于低水平重復(fù)建設(shè)狀態(tài)，難于完善提高和持續(xù)發(fā)展。主要表現(xiàn)是：

在對(duì)信息化績(jī)效起到至關(guān)重要、乃至決定性作用的高層管理上，至今仍然普遍采用行政副職分管制。一是信息化只是這位分管領(lǐng)導(dǎo)眾多分管工作中的一項(xiàng)；二是信息化的具體工作方向、目的、方法基本上憑借分管領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的理念和主張；三是對(duì)分管領(lǐng)導(dǎo)基本上沒(méi)有IT業(yè)務(wù)與管理經(jīng)驗(yàn)方面的要求；四是缺乏更高層面上對(duì)分管領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)指導(dǎo)；加之人事調(diào)動(dòng)方面的原因，如某政府部門曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)在一年內(nèi)，更換過(guò)四位分管領(lǐng)導(dǎo)的情況。這五方面的管理問(wèn)題，很難建立和管理統(tǒng)一的、規(guī)范有序的、不斷完善和發(fā)展的信息系統(tǒng)。常見(jiàn)的情況是，更換分管領(lǐng)導(dǎo)之后，往往在建設(shè)和管理思路、方向、方法上發(fā)生很大變化，極易以原有系統(tǒng)的技術(shù)"落后了"、"不夠先進(jìn)"等借口下進(jìn)行所謂的系統(tǒng)"升級(jí)"、"改造"，甚至是推倒從來(lái)。這種現(xiàn)象甚至在國(guó)家要害部門的大型業(yè)務(wù)系統(tǒng)中也時(shí)有發(fā)生，如金融行業(yè)中的要害系統(tǒng)。正是這種已經(jīng)落后的管理方式造成我國(guó)眾多信息系統(tǒng)出現(xiàn)低水平重復(fù)建設(shè)的情況。其實(shí)，信息技術(shù)與設(shè)備必然隨時(shí)間變化而越來(lái)越先進(jìn)，但它不是，也不可能是信息系統(tǒng)成功的標(biāo)志。信息系統(tǒng)成功的真正標(biāo)志是應(yīng)用的深度、廣度、依存度與信息資源的完整、準(zhǔn)確與規(guī)模；是管理創(chuàng)新推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)的高效率和低成本的績(jī)效。僅僅這一重要理念的確立就需要實(shí)施IT治理。我國(guó)電子政務(wù)迫切需要改變經(jīng)驗(yàn)型的管理方式，代之以制度化、組織化、標(biāo)準(zhǔn)化的管理，這是"十一五"期間各地區(qū)、各部門扼制低水平重復(fù)，搞好自身建設(shè)，取得良好績(jī)效和持續(xù)發(fā)展的重要一環(huán)。

以IT治理構(gòu)建高效管理體制

雖然我國(guó)信息化的管理體制不斷得到加強(qiáng)，但與形勢(shì)發(fā)展的要求還不相適應(yīng)。以電子政務(wù)為例，管理體制明顯存在不夠完善、不夠健全的問(wèn)題，"上無(wú)司令部，下無(wú)法律責(zé)任人"的情況成為不爭(zhēng)的事實(shí)。

在宏觀層面，我國(guó)電子政務(wù)的目標(biāo)已經(jīng)鎖定在提高黨的執(zhí)政能力和政府的行政能力上，要實(shí)現(xiàn)跨黨委、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院的信息資源共享和跨部門聯(lián)合應(yīng)用，為全社會(huì)服務(wù)。但在管理體制上，我們卻缺乏跨大系統(tǒng)、跨部門的強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力，缺乏有效的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)機(jī)制。雖然國(guó)家做出了及時(shí)正確的決策，但恰如2002年17號(hào)文件規(guī)定的一些任務(wù)，由于管理職責(zé)不清，組織保障不到位而難于完成。

在微觀層面，我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)和管理的執(zhí)行部門至今沒(méi)有建立起責(zé)任制，無(wú)人對(duì)失敗的信息系統(tǒng)承擔(dān)法律責(zé)任。一方面電子政務(wù)建設(shè)的投資規(guī)模越來(lái)越大，應(yīng)用系統(tǒng)越來(lái)越復(fù)雜，建設(shè)與管理面臨的挑戰(zhàn)越來(lái)越嚴(yán)峻；另一方面政府IT部門日趨邊緣化，建設(shè)管理多頭化，專家論證形式化，無(wú)人承擔(dān)法律責(zé)任的惡果更加明顯。例如，不計(jì)行政成本的"豪華電子政務(wù)"有愈演愈烈之勢(shì)，甚至有成為變相"福利"的危險(xiǎn)；跨部門信息資源整合共享與應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)舉步維艱等等。

上無(wú)堅(jiān)強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)對(duì)全國(guó)電子政務(wù)實(shí)施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，下無(wú)法律責(zé)任人對(duì)電子政務(wù)項(xiàng)目承擔(dān)和履行建設(shè)管理職責(zé)，這種狀況如不改變，我國(guó)"十一五"期間的電子政務(wù)就不可能有理想的績(jī)效和實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。是改變電子政務(wù)管理體制不夠健全、不到位的時(shí)候了。IT治理的關(guān)鍵是科學(xué)地解決信息化建設(shè)管理中的領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力問(wèn)題，是機(jī)構(gòu)、組織、制度和標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。我們急需建立高效的、自上而下的管理體制，它能夠體現(xiàn)科學(xué)思想和實(shí)事求是的實(shí)踐精神，保證國(guó)家電子政務(wù)戰(zhàn)略決策得到不折不扣的貫徹落實(shí)，能夠制定符合中國(guó)國(guó)情的總體規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)指導(dǎo)全國(guó)建設(shè)，能夠創(chuàng)建制度化、組織化的多部門協(xié)調(diào)和管理機(jī)制，推動(dòng)跨部門應(yīng)用系統(tǒng)的建設(shè)和管理，推動(dòng)體制創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，提高行政效率和降低行政成本?？梢哉f(shuō)IT治理是"十一五"期間搞好惠及全民的跨部門電子政務(wù)應(yīng)用服務(wù)，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的重要一環(huán)。

以IT治理構(gòu)建和諧發(fā)展環(huán)境

實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)并非政府信息化的唯一目的。推動(dòng)IT產(chǎn)業(yè)發(fā)展，特別是推動(dòng)和扶植中國(guó)軟件產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、做大、做強(qiáng)既是電子政務(wù)健康發(fā)展的迫切需要，又是電子政務(wù)成功實(shí)施的必要標(biāo)志。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)證明，成功的電子政務(wù)一定會(huì)形成政府和IT企業(yè)雙贏的局面。我國(guó)的科技政策和產(chǎn)業(yè)政策都要求政府支持高科技企業(yè)、特別是IT企業(yè)的發(fā)展。黨中央提出構(gòu)建和諧社會(huì)，建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的偉大號(hào)召。但是審視我國(guó)電子政務(wù)的建設(shè)環(huán)境，不能不看到新出現(xiàn)的一些令人擔(dān)憂的管理問(wèn)題。其突出表現(xiàn)是，在保護(hù)政府投資的名義下，不顧中小IT企業(yè)的發(fā)展要求，不惜傷害IT企業(yè)的合法權(quán)益。例如，在加強(qiáng)監(jiān)管的名義下，不少政府主管部門，不顧國(guó)家剛剛頒布的行政許可法，紛紛出臺(tái)新的行政資質(zhì)審批，抬高入市門檻，加收高額行政審批費(fèi)，使大批中小IT企業(yè)無(wú)法獲得相應(yīng)資質(zhì)，不得不退出市場(chǎng)，經(jīng)營(yíng)和發(fā)展陷入困境。據(jù)報(bào)導(dǎo)，我國(guó)去年的軟件產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)衰退，今年上半年，中關(guān)村的中小型軟件企業(yè)竟有三分之二發(fā)不出工資。又如，政府與IT企業(yè)間的大多數(shù)電子政務(wù)合同，不符合合同法不說(shuō)，竟然苛刻到不近情理的程度：IT企業(yè)竟然要用三年的時(shí)間才能收回全部合同款。IT企業(yè)竟然被要求大量墊付建設(shè)資金。更加令人不安的是，這些違背商業(yè)規(guī)則、違背信息化客觀規(guī)律的作法，非但在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)得不到解決，反而有愈演愈烈的趨勢(shì)。毫無(wú)疑問(wèn)，這種犧牲IT企業(yè)利益的作法絕不可能帶給政府真正的效益。電子政務(wù)是政府業(yè)務(wù)與信息技術(shù)完美結(jié)合的產(chǎn)物，是政府機(jī)構(gòu)與IT企業(yè)同心協(xié)力，戰(zhàn)略合作的結(jié)晶。任何損害IT企業(yè)的作法都將最終損害電子政務(wù)本身。

重要的是，出現(xiàn)這種不和諧現(xiàn)象的根源仍然是缺乏IT治理。以美國(guó)為例，政府實(shí)行完備的CIO制度。政府CIO不但對(duì)電子政務(wù)的建設(shè)管理承擔(dān)法律責(zé)任，還對(duì)信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展負(fù)有協(xié)調(diào)指導(dǎo)職責(zé)。我國(guó)電子政務(wù)健康發(fā)展迫切需要和諧的社會(huì)環(huán)境。推行IT治理，形成有利于IT企業(yè)創(chuàng)業(yè)、發(fā)展的和諧環(huán)境，在嚴(yán)格依法監(jiān)管的同時(shí)，更加注重對(duì)IT企業(yè)的鼓勵(lì)、幫助、指導(dǎo)和服務(wù)，培養(yǎng)和造就宏大的電子政務(wù)建設(shè)大軍是政府義不容辭的職責(zé)，是"十一五"期間政府和IT企業(yè)實(shí)現(xiàn)雙贏的重要一環(huán)。(it168)

作者簡(jiǎn)介

陳拂曉：原國(guó)務(wù)院辦公廳正局級(jí)政務(wù)專員，2000年以來(lái)曾任科技部國(guó)家八六三計(jì)劃信息安全技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究專家組成員，國(guó)信辦電子政務(wù)信息安全體系研究專家組副組長(zhǎng)?，F(xiàn)任中國(guó)信息化推進(jìn)聯(lián)盟專家顧問(wèn)委員會(huì)副主席、IT治理專業(yè)委員會(huì)主任，中國(guó)電子協(xié)會(huì)電子政務(wù)專家委員會(huì)主任，科技部遙感戰(zhàn)略發(fā)展研究專家組專家，科技部小衛(wèi)星項(xiàng)目專家組專家，科技部"十五"國(guó)家重大科技專項(xiàng)"電子政務(wù)試點(diǎn)示范工程"第一課題課題組長(zhǎng)等職。