電子政務運維管理現(xiàn)狀解讀

在信息化時代的今天，企業(yè)與政府等機構都想進進行了信息改革。例如，我國主要地區(qū)電子政務運維管理建設正在從覆蓋政府業(yè)務階段向與政府業(yè)務融合、全面支撐服務型政府建設階段過渡。到目前為止，主要地區(qū)政府部門的核心業(yè)務系統(tǒng)均已進入應用維護階段，城市管理和公共服務對信息化的依存度大幅增加，公眾對政府信息服務的需求日趨迫切。

我國已經(jīng)承辦和即將承辦的奧運會、亞運會和世博會等一系列國際性會議活動，對城市管理和公共服務提出了更高要求，電子政務應用運維管理工作遇到前所未有的新情況和新挑戰(zhàn)，沿用建設方式的管理思路與目前發(fā)展階段不相適應，粗放型的運維及外包管理與政府業(yè)務風險防范的要求不相適應。為此，受相關政府部門委托，北京大學數(shù)字中國研究院聯(lián)合ITGov中國IT治理研究中心等機構，選取有代表性的若干樣本城市，對電子政務運維管理和外包情況進行了深入的調(diào)研，在現(xiàn)狀總結(jié)和問題分析的基礎上，提出有針對性的對策建議。

電子政務運維管理與外包現(xiàn)狀及存在問題分析

一、運維現(xiàn)狀

 （一）我國電子政務發(fā)展正處在由建設向運維轉(zhuǎn)型的時期。

我國主要地區(qū)已經(jīng)基本完成電子政務內(nèi)外網(wǎng)建設、政府門戶網(wǎng)站建設和主要應用系統(tǒng)的開發(fā)。從資金投入來看，也已進入建設轉(zhuǎn)運維階段。以某副省級城市為例，2001年到2010年，建設資金與運行維護資金都呈上升趨勢，但從2007年開始，運行維護資金呈現(xiàn)加速上揚態(tài)勢，但是與此同時，運行維護資金相對于建設資金的比重卻呈現(xiàn)下降的趨勢，說明建設資金與運維資金比例失調(diào)，這迫切要求電子政務的運維規(guī)劃和管理必須更科學，從而提升運維績效。

（二）電子政務運維以系統(tǒng)、安卓日程管理運維管理為主。

電子政務的運維管理主要分為三個階段：一是硬件為主的設備維護管理階段，二是系統(tǒng)和技術管理為主的系統(tǒng)、安卓日程管理運維管理階段，三是滿足服務型政府需要為主的服務管理階段，前兩階段是面向信息技術與設備的，第三階段是以電子政務推動政府公共服務與社會管理水平為主。

ITGov對三個城市信息化運維費用的研究表明，約有80%的運維資金用于系統(tǒng)和安卓日程管理運維， 約有20%的運維資金用于各單位終端運維，極少數(shù)部門的信息系統(tǒng)開始進入業(yè)務整合和應用創(chuàng)新的更高階段。

（三）運維保障情況。

據(jù)不完全統(tǒng)計，樣本城市政府部門信息化工作人員既要負責項目建設管理，又要負責系統(tǒng)運維管理。多數(shù)部門處于初級的運維管理狀態(tài)，在運維管理模式、管理規(guī)范、管理流程和技術支撐方面，還沒有構建一個綜合的運維管理體系。對安卓日程管理、設備、系統(tǒng)、用戶等的管理和服務是分散的、不關聯(lián)的，沒有實現(xiàn)數(shù)據(jù)、信息和知識庫的共享，沒有實現(xiàn)規(guī)范化和流程化，因此，管理和服務是粗粒度、低效率的，這種管理模式將越來越難以適應政務信息化的發(fā)展要求。盡管有些部門領導認為運維比建設更重要，但內(nèi)部運維力量不足。相當部分人員對運維標準與規(guī)范未聽說或者了解不多，僅有少數(shù)部門（如工商、地稅）制定了電子政務運維相關制度規(guī)范。

目前為樣本城市提供電子政務運維管理的企業(yè)有上百家，絕大多數(shù)企業(yè)僅提供設備運維、系統(tǒng)和安卓日程管理運維，幾乎所有運維服務企業(yè)都沒有運維服務國際資質(zhì)（ISO20000證書）。

二、外包現(xiàn)狀

電子政務外包是將政府電子政務規(guī)劃、建設、運維等過程中的某一個或幾個環(huán)節(jié)交給專業(yè)第三方機構完成。因此電子政務外包按內(nèi)容分為規(guī)劃咨詢外包、建設外包和運維外包。我國電子政務建設外包市場相對成熟，電子政務建設項目基本實現(xiàn)全部外包（個別特殊情況的政府部門除外），運維外包正在探索中，管理咨詢外包處在起步階段。

（一）建設外包相對成熟。

按照市場生命周期理論，一個市場的發(fā)展往往要經(jīng)歷市場孕育期、市場形成期、市場發(fā)展期和市場成熟期幾個階段。一個相對完整的市場應該包括甲方（建設單位）、乙方（承建單位）、第三方（咨詢、監(jiān)理或?qū)徲嫹剑┮约巴獠空攮h(huán)境。

樣本城市全部實現(xiàn)了信息化工程項目從規(guī)劃、咨詢到立項、招標投標、監(jiān)理、驗收和績效評估的全過程協(xié)同管理，并制訂了一系列工程項目建設管理制度。信息工程建設外包實行供應商準入制度，建立淘汰機制。有效地保障了電子政務建設管理工作的有序開展。

與此同時，電子政務運維及外包管理規(guī)章制度體系的健全狀況與規(guī)劃和建設階段形成鮮明反差。因此，加強電子政務運維外包管理辦法、制度和規(guī)范研究，是當前迫切需要解決的難題。

（二）運維外包處在探索階段。

根據(jù)對樣本城市調(diào)查統(tǒng)計，平均有65%的政府部門的電子政務系統(tǒng)運維模式采用外包，但是只有不到10%的政府部門建立了運維管理體系，更缺乏統(tǒng)一的運維知識體系。

目前，電子政務運維外包模式一般有以下兩種：

 一是“誰建設，誰維護”，即由原建設商負責運維，此模式最為普遍；二是建設、運維分開外包，由專業(yè)化的運維企業(yè)負責運維或自行運維。但運維費基本上在財政方面無支出科目，主要由日常公用經(jīng)費、項目建設費或其它專項資金中支出，即信息系統(tǒng)建設經(jīng)費和運維費列支邊界不清。

 承擔運維工作的企業(yè)多數(shù)是由建設企業(yè)轉(zhuǎn)為運維服務企業(yè)，專業(yè)承擔運維服務的企業(yè)很少，負責為政府提供終端運維服務、系統(tǒng)安卓日程管理服務、應用服務和安全服務。48%的部門認為企業(yè)的服務水平不能滿足委辦局需要，甚至“部分企業(yè)員工的技術水平還不如一般公務員”。

三、電子政務運維管理和外包存在的問題分析

（一）運維外包認識不到位，導致“該干的沒干好，不該干的也沒干好”。

電子政務建設外包已經(jīng)被廣泛認可，外包充分發(fā)揮社會力量和專業(yè)優(yōu)勢，加快了電子政務的建設發(fā)展速度與建設效果。但是對運維是否外包，包什么、如何包認識不到位。

 部分政府部門擔心外包后管理和費用失控，業(yè)務數(shù)據(jù)失密，形成對外包企業(yè)的依賴，外包導致本部門或者個人飯碗不保，信息化部門空殼化和邊緣化等，對外包態(tài)度不積極甚至抵制。

部門自行運維導致內(nèi)部技術人員“到處救火”，自身素質(zhì)難以提高，無法解決日益復雜、專業(yè)性越來越強的運維問題，同時，本應由信息化部門完成的信息資源管理、運維監(jiān)管、安全保密督查、信息化統(tǒng)籌規(guī)劃、政府職能信息化支撐則無暇顧及。
伴隨大量的涉及國計民生的業(yè)務系統(tǒng)投入運行，對安卓日程管理和系統(tǒng)的安全可靠性要求越來越高，運維的工作量越來越大，政府部門迫切需要專注于核心業(yè)務的信息化支撐，外包是必然的趨勢。但所有外包都是有風險的，關鍵在于提高部門運維外包管理能力和風險控制能力，就可以充分發(fā)揮社會力量，做好運維工作，讓政府解放自己，做好政府該做的事。

（二）產(chǎn)品和服務供求關系不平衡。

我國電子政務硬件和安卓日程管理建設投入正逐步減少，建設需求主要集中在應用系統(tǒng)開發(fā)和服務上，電子政務系統(tǒng)開發(fā)要求日益專業(yè)化。目前，在參與應用系統(tǒng)建設的企業(yè)中，由系統(tǒng)集成企業(yè)轉(zhuǎn)型的占大多數(shù)，大多數(shù)企業(yè)只承擔某一家政府部門的某一個系統(tǒng)開發(fā)，業(yè)務系統(tǒng)開發(fā)標準化、模塊化、可復用程度低，軟件方案設計上存在重大缺陷，軟件可用性大打折扣。同時，企業(yè)自身技術實力和內(nèi)部管理存在問題，對政府需求理解不夠準確，能提供電子政務特色的軟件產(chǎn)品少?？傊布桶沧咳粘坦芾斫ㄔO、技術含量不高的應用系統(tǒng)開發(fā)和服務供給大于需求，針對政府行業(yè)特性的特色服務則不能滿足需求。

在電子政務運維外包領域也存在供求結(jié)構不平衡現(xiàn)象。運維外包市場：提供低端設備運維管理、系統(tǒng)與安卓日程管理運維的企業(yè)多，提供高端應用服務和規(guī)劃、管理咨詢、安全管理服務的企業(yè)少。

（三）電子政務帶動信息產(chǎn)業(yè)和自主創(chuàng)新發(fā)展的潛力還沒有完全發(fā)揮。

在當前的經(jīng)濟環(huán)境下，電子政務運維管理建設為經(jīng)濟增長和增加就業(yè)提供了一定的空間。特別是運行維護的外包可以為社會提供較多的就業(yè)崗位，根據(jù)廣東省一家較大規(guī)模運維外包企業(yè)的測算，政府每提供6萬元的運維外包服務項目，就可增加1個就業(yè)崗位，因此，1億元的運行維護外包將可解決超過1500人的就業(yè)。另外，政府通過服務外包的引導，企業(yè)為降低成本，也會將相關服務外包出去，為我國現(xiàn)代信息服務業(yè)的發(fā)展提供了較大的發(fā)展空間，進而拉動經(jīng)濟增長和增加多層次就業(yè)機會（外包產(chǎn)業(yè)可提供高、中、低層次的就業(yè)機會，是增加高校畢業(yè)生就業(yè)機會的重要途徑）。

（四）外包企業(yè)服務能力不足。

據(jù)相關機構對信息化運維企業(yè)的分析，發(fā)現(xiàn)目前我國外包企業(yè)服務能力普遍存在對政府業(yè)務不熟悉、管理能力差、自主創(chuàng)新能力弱等問題。

1、外包企業(yè)對政府業(yè)務不熟悉，服務產(chǎn)品同質(zhì)低端化，缺乏針對電子政務的針對性服務。如絕大多數(shù)運維企業(yè)提供終端設備以及系統(tǒng)安卓日程管理運維服務，而高端的政務應用服務與安全服務卻少有企業(yè)有能力提供。

2、外包企業(yè)管理能力需要繼續(xù)加強。外包企業(yè)在人員管理、質(zhì)量管理、知識管理等各方面距真正的規(guī)范化管理還有明顯的差距。其中運維外包企業(yè)相對更弱，很少有運維外包企業(yè)通過了國際IT服務管理體系（ISO20000）認證。管理能力問題引發(fā)一系列服務能力問題。如很多企業(yè)人員變動頻繁，導致服務質(zhì)量不穩(wěn)定，并加大安全風險。

3、企業(yè)自主創(chuàng)新能力有待增強。在新技術、新服務研發(fā)投入不足，自主創(chuàng)新能力普遍不強，多數(shù)企業(yè)只能跟風模仿，提供利潤較低的產(chǎn)業(yè)鏈下游服務。如此惡性循環(huán)既影響服務外包產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，也影響電子政務建設效益與服務效果。

（四）政府部門外包管理和風險控制能力有待提高。

政府部門對電子政務外包管理和風險控制，通常從十個方面著手：合同保護，外包操作規(guī)范性的審查，重大事件處理機制，數(shù)據(jù)安全，人員管理，訪問控制，違規(guī)報告和跟蹤，績效管理以及外包的范圍。根據(jù)統(tǒng)計，樣本城市各政府部門在外包項目各階段均不同程度存在問題。具體如下：

1、建設階段。突出特點是盲目追求建設的速度，以提前上線為業(yè)績，片面追求在功能上滿足業(yè)務的需要，忽視可用性互操作性、邏輯性等非功能需求，忽視控制和安全的需要，部分單位需求不明確，條件不成熟的情況下，盲目立項，合同要素缺乏、合同定價不科學，招投標不規(guī)范不透明，需求隨意變更，缺少對外包商工作的監(jiān)督檢查和績效考核等。

部分單位為了節(jié)省開支，對開發(fā)商知識產(chǎn)權侵權行為聽之任之。企業(yè)為了獲得較多的利潤，在軟件的開發(fā)、許可權購買以及升級中，有時會采用盜版軟件或無償?shù)卣加靡焉暾埩藢＠Ｗo的技術。使系統(tǒng)在升級、維護、售后服務等方面存在隱患，可能導致系統(tǒng)的功能下降，并有被卷入訴訟或面臨系統(tǒng)癱瘓的危險。

2、建設轉(zhuǎn)運維階段。缺乏建設轉(zhuǎn)運維的可回溯性控制工具，信息系統(tǒng)、信息資產(chǎn)與核心業(yè)務要素間的關系缺乏規(guī)范明確，驗收階段運維方案和維保方案不夠完善，工程建設項目檔案管理不健全，不重視驗收前的使用培訓，建設轉(zhuǎn)運維界限模糊等。

3、運維階段。建設電子政務運維管理階段僅關注滿足業(yè)務功能需要，對風險管理和安全控制考慮不夠，部門普遍對運維準備不足等，造成電子政務風險逐步轉(zhuǎn)移集中至運維階段。如缺乏標準化、規(guī)范化、主動式的治理型運維外包管理體系；運維人員和用戶權限管理存在極大風險，開發(fā)人員或用戶越權進入生產(chǎn)環(huán)境進行操作；缺失外包商準入資質(zhì)和退出機制，特別是沒有統(tǒng)一的對運維人員的資質(zhì)要求；受利潤少、開發(fā)商人員流動等因素影響，開發(fā)商無能力或不予支持系統(tǒng)后期的運行維護；“條塊分割”式的建設導致政府部門不得不面對多家外包商，但其管理協(xié)調(diào)較難；缺少嚴格規(guī)范的外包合同，來明確雙方權責，且沒有相應的安全保障和重大事故處置機制，出現(xiàn)事故后的技術和管理責任判定沒有規(guī)范的機制，臨時被動應付；缺少運維服務監(jiān)控與績效評價機制，不能及時發(fā)現(xiàn)問題，并采取措施。

（五）相關政策規(guī)范亟待完善。

 政府部門作為國家行政管理部門，引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展，規(guī)范市場行為是其主要職責之一。目前，政府尚缺少細化的運維外包服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，政府支持力度不夠，缺乏運維外包企業(yè)市場準入資質(zhì)管理、服務監(jiān)管與評價機制、服務管理標準規(guī)范，難以保證服務質(zhì)量。

ITGov認為，這些問題若得到有效解決，將實現(xiàn)企業(yè)和政府雙贏，不僅降低電子政務運維外包風險，發(fā)揮電子政務建設效果，亦將帶動和引導現(xiàn)代信息服務業(yè)的發(fā)展；否則，將制約外包市場發(fā)展，電子政務也將面臨巨大風險。

對加強電子政務運維外包管理工作的建議

一、電子政務運維管理工作至關重要

電子政務運維管理工作至關重要，這種重要性表現(xiàn)在運維管理階段既是實現(xiàn)電子政務效益的關鍵階段也是業(yè)務整合”真正的開始。

電子政務生命周期包括三個階段，即規(guī)劃管理階段、建設管理階段和運維管理階段。國內(nèi)外相關研究表明，電子政務生命周期符合“二八”現(xiàn)象，即規(guī)劃和建設階段占了約20%的時間，運維階段占了約80％的時間，同時約80％的效益是在運維階段交付的。因此，運維管理階段是電子政務投資發(fā)揮效益的關鍵階段，同時，也是“業(yè)務整合”真正的開始。原因在于，只有在運維階段，應用系統(tǒng)所提供的服務才能更真實地反映業(yè)務用戶的需求和期望?？梢姡\維的好壞直接關系到應用效益的發(fā)揮，只有通過提供安全、穩(wěn)定、高效的電子政務運維外包服務，才能更好地整合業(yè)務，才能提升政府的行政效能和公共服務水平。

 二、對加強電子政務運維外包管理工作的建議

 當前，以服務外包為主要特征的新一輪國際產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整方興未艾，而我國發(fā)達地區(qū)主要城市已經(jīng)具有較好地發(fā)展軟件與服務外包產(chǎn)業(yè)的基礎和優(yōu)勢，如政府的高度重視和支持，良好的產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境，豐富的高素質(zhì)、較低成本的人力資源，較為完善的基礎設施等都為軟件與運維服務外包產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。

 （一）科學發(fā)展運維服務外包產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)變政府信息化部門職能。

科學發(fā)展運維服務外包產(chǎn)業(yè)，提升運維管理的專業(yè)化、社會化服務水平, 建立政府和企業(yè)之間新型信息化合作伙伴關系。建議信息化部門要加快部門轉(zhuǎn)型，由傳統(tǒng)的安卓日程管理維護、需求分析、項目建設與推廣管理轉(zhuǎn)向信息化統(tǒng)籌規(guī)劃、信息資源管理、項目整體管理、核心業(yè)務運行風險監(jiān)管、安全保密督查、政府決策支撐、業(yè)務流程優(yōu)化、政府管理創(chuàng)新支撐和績效評估領域轉(zhuǎn)型，提升全局性大系統(tǒng)建設和政務信息化支撐等領域的管理能力，強化信息化管理的政務職能，全面提升城市管理和公共服務的水平。

（二）研究制定服務外包產(chǎn)業(yè)扶持政策，重點扶持一批服務外包企業(yè)。

建議在對政府部門和運維服務外包企業(yè)開展調(diào)研的基礎上，研究制定運維服務外包產(chǎn)業(yè)扶持政策，重點扶持一批運維服務外包企業(yè)，并建立軟件與信息服務外包公共支撐平臺，創(chuàng)立電子政務運維外包公共品牌。有效地整合和配置各主要軟件與外包企業(yè)的公共技術服務資源，提供涵蓋共性技術支撐、集約化運維服務、知識產(chǎn)權保護、人才培訓服務、公共品牌建設與市場推廣等在內(nèi)的各項公共服務，形成支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展的公共服務體系，從而促進產(chǎn)業(yè)資源共享與高效利用，推動服務外包產(chǎn)業(yè)發(fā)展邁上新的臺階。

建議財政、發(fā)改、信息、稅收、知識產(chǎn)權等相關部門聯(lián)合制定運維和服務外包產(chǎn)業(yè)扶持政策。引導并扶持成立地區(qū)性“電子政務運維外包產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟”，通過政府有關部門定期或不定期向企業(yè)提供重要的政府采購信息，對企業(yè)進行政府業(yè)務架構和行政管理知識培訓，建立運維服務企業(yè)準入資質(zhì)和退出機制，設立統(tǒng)一的運維人員上崗資質(zhì)要求，鼓勵優(yōu)先為政府提供服務，發(fā)揮電子政務帶動信息產(chǎn)業(yè)自主創(chuàng)新發(fā)展的潛力，帶動整個產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，促進現(xiàn)代服務業(yè)的發(fā)展。

（三）研究制定電子政務運維管理規(guī)范、運維管理知識體系以及服務外包監(jiān)督管理機制。

做出外包決策不僅僅是為了獲得市場化專業(yè)服務，更是一個戰(zhàn)略性決策。外包的基本原則是，當所提供的服務轉(zhuǎn)移時，問責制仍然必須掌握在甲方的職權范圍內(nèi)。甲方必須確保風險得到管理，外包企業(yè)才有能力持續(xù)交付價值。因此，運維管理規(guī)范的制定及執(zhí)行的所有權必須掌握在甲方的職權范圍內(nèi)。

因此，建議開展電子政務運維管理規(guī)范、運維費預算標準、外包管理辦法和運維費管理辦法的研究制定工作，加快出臺服務外包標準，制定運維和外包監(jiān)督評價機制，嚴格劃分外包管理責任，建立運維重大事故問責制和重大問題質(zhì)詢制，核心政務系統(tǒng)的風險管理機制等。

根據(jù)電子政務運維管理規(guī)范，要求各部門梳理運維工作涉及的信息系統(tǒng)、軟硬件資產(chǎn)等對象，做好與財政固定資產(chǎn)管理工作的銜接，為運維費用的編制、申請和審核提供支持；開展電子政務運維管理風險大檢查；適時開展電子政務運維規(guī)劃和運維管理工具軟件的試點工作，為政府部門開展電子政務運維與外包管理積累經(jīng)驗；規(guī)范運維管理軟件的選型、采購和測試工作，扶持運維外包企業(yè)和運維管理軟件開發(fā)企業(yè)的成長與發(fā)展，推動我國電子政務發(fā)展再上新臺階。

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