電子政務建設中的階段性風險及其規(guī)避

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電子政務是一個新生事物，特別是和政府轉變職能、流程重組這樣的政府改革任務結合起來，難度大，風險更大。在建設和發(fā)展的過程中，很多事情需要創(chuàng)新，需要積極地探索，稍有不慎，就會出現失誤。我們要冷靜地分析發(fā)展中的問題，正確處理好推進電子政務的重要性、必要性和發(fā)展中存在的問題。

一、我國電子政務存在的風險

1．啟動階段：認識的風險和規(guī)劃的風險

由于國內電子政務建設實踐時間不長，缺少深入研究和經驗指導，難以真正把握電子政務的本質和發(fā)展規(guī)律，一些人簡單地認為只有加大信息化投資就可以實現跨越式發(fā)展，只有建設業(yè)務系統(tǒng)就是信息化，只要實現了網絡化、數字化就可以開展電子政務，導致出現忽視行政改革、脫離現實條件、忽視風險、盲目建設等問題。另一些人認為電子政務是把現在政府職能計算機化，用計算機系統(tǒng)去模仿傳統(tǒng)的手工政務處理模式，這就等于固化和強化了現有政府結構，不利于政府的改造；還有些人則是簡單地把電子政務等同于政府上網，以為把政府一些政策、法規(guī)、條例搬上網絡就萬事大吉，沒有把政府信息化與政府職能轉變有機地結合起來，只注重信息手段而忽視政府業(yè)務流程的改進。這些正是當前電子政務發(fā)展中的通病，也是認識的風險。

隨著信息革命的發(fā)展和信息時代的來臨，政府組織形態(tài)正在由傳統(tǒng)金字塔模式的垂直結構，向錯綜復雜的、水平的網狀結構轉變。政府由多層次、多部門，以“管”為目的向一個“智能的”、以“客戶”為中心的方向轉變，這是新經濟時代企業(yè)和市民的主要要求。如果一個政府說它的電子政務已經實現了，而機構和運行方式卻原封不動，那么這個政府的信息化肯定是不成功的。因此，要建設電子政務，首先要進行電子政務的規(guī)劃，它是整個系統(tǒng)建設的基礎，一個完善的、可操作的電子政務規(guī)劃是項目成功的基本保障，只有充分了解本地區(qū)的現狀和發(fā)展，了解本地區(qū)的政務流程和國家體制改革的要求，才能編制出適合本地區(qū)電子政務建設和發(fā)展的規(guī)劃。

電子政務在規(guī)劃階段，存在很多風險，主要包括：規(guī)劃的制定組織和人員、規(guī)劃的范圍和內容、政策因素、法律法規(guī)、項目資金、實施計劃步驟等。

我們有些地方在制定電子政務規(guī)劃的時候，往往采用頭腦風暴法，制定的人員比較少而且單一。有的規(guī)劃是參照別人的，有的地方是行政人員起草的，有的地方是聘請大學老師和專家編寫，這樣就會造成方案的片面性。這些編制而成的規(guī)劃，有的偏重技術，與實際的業(yè)務需求相脫離；有的偏重宏觀，可操作性差；而參照別人的，為了編寫規(guī)劃而寫的規(guī)劃，根本就沒有操作性，不可能實施。由于沒有專業(yè)的信息化建設人員的參與，就無法編制出適合本地區(qū)建設和發(fā)展的電子政務規(guī)劃，編寫出來的規(guī)劃操作性差，在實施過程中存在著極大的風險。

2．實施階段的各種風險

項目實施過程是各種矛盾和問題不斷產生和解決的過程。但由于規(guī)劃設計的不足、相關主體利益的沖突、高素質的信息主管的缺少、財務控制的困難、工程質量監(jiān)理、信息不對稱等任何一種的原因，都可能造成項目實施的失敗。項目實施階段包括設計、招標、系統(tǒng)開發(fā)集成（包括需求調研、設計、開發(fā)集成）、培訓、應用推廣、驗收移交，特別是電子政務項目，必須與行政業(yè)務的規(guī)范和優(yōu)化相結合，需要行政改革相配套，因此在實施過程，需要大量的協(xié)調工作，需要建立有效的實施管理體系和協(xié)調機制，需要配備高素質的信息化主管，否則，將難以有效化解實施過程的風險。實施階段的風險包括：

技術的風險：技術風險主要表現在技術標準、技術路線、設備選型、工程質量、系統(tǒng)性能等風險。技術風險不但關系項目的成敗，也關系項目建設成本以及以后的應用和維護的性能。因此，要在項目可研階段，充分注意技術風險，實施隊伍的技術能力。

管理的風險：由于政府部門缺乏懂得信息化項目管理的人員，而且缺乏項目管理的風險意識，因此在實施過程中管理風險就尤為突出。需要管理的內容有規(guī)劃管理、過程管理、技術管理、安全管理、運行維護管理、質量管理、資金管理、成本管理等方面，同時還要加強人員管理、信息資源管理以及各種協(xié)調事項和各類風險控制，其中成本管理方面還包括建設成本、運行成本、安全成本以及管理成本。管理的風險不但體現在單個項目的管理，也體現在根據規(guī)劃對相關項目群的管理風險。隨著信息系統(tǒng)的建設和應用規(guī)模的不斷擴大，管理的難度和風險還將不斷加大。管理風險是項目實施過程中最主要的風險，管理是項目成敗與否的關鍵。在實施階段，缺乏應有的項目管理制度，技術的成熟度，盲目擴大建設內容，任意更改建設內容，計劃缺少監(jiān)督，事務性工作的煩雜，協(xié)調溝通機制的缺少，最終導致項目的失敗。

資金的風險：資金風險表現在全過程，包含兩個方面，一是資金的監(jiān)督和控制，有些部門在制定規(guī)劃時，由于部門利益的驅動以及信息化項目的建設特點，電子政務的規(guī)模不斷趨于膨脹，虛設資金的泡沫越來越大，給電子政務的規(guī)劃和資金安排造成相當的難度；建設和運行階段，有的項目由于資金被挪用或缺少后續(xù)資金等原因，造成進一步建設和運行出現困難。在資金使用方面，由于缺乏對部門資金有效監(jiān)督，使得浪費嚴重，建設成本不斷攀升，并出現了建設規(guī)模不斷攀比的現象。資金風險如果不能合理計劃和有效控制，將影響電子政務建設，影響全社會對電子政務的支持，造成新的一種腐敗。二是資金的合理安排，有些地方建設資金比較寬余，而運營資金就很少，有的地方甚至就沒有財政列支，而電子政務只有運營才能創(chuàng)造價值，沒有了運營資金支持，就沒有了內容來源，提供不了良好的服務，電子政務也就失去了生命力。 

安全的風險：當前信息系安全運行環(huán)境發(fā)生趨于惡化，遭到惡意破壞的幾率越來越大。在市縣一級，由于缺少資金和人才，信息安全技術和設備很難達到安全要求；在管理方面，安全管理制度還有待建立和完善，又缺少應急處理預案，因此安全的風險是越來越大。系統(tǒng)的任何安全事故，都將造成嚴重損失和惡劣影響。

責任的風險：在電子政務建設中，由于資金規(guī)模膨脹對部門有利，且缺少項目評價辦法，造成項目成敗評價越來越模糊，責任無從分清，更是無法追究。項目驗收通過，受到表揚，如果沒做好，不了了之，沒有得到嚴肅的追究與處理。結果是電子政務項目規(guī)模越來越大，而效益卻越來越模糊。這種“大投入、軟約束、輕責任”，權利和責任不對稱的情況，將必將進一步加劇電子政務建設的風險。

當然由于人事調動、合同關系、機構改革等原因，還存在著其他各種風險?？傊娮诱盏膶嵤┻^程是充滿矛盾的風險之旅、變革之旅，我們要客觀全面地估計面臨的風險。

效益的風險：電子政務項目的效益主要體現在內部辦公效率、對外服務能力、經濟監(jiān)管水平等方面。但由于電子政務的效益主要是社會效益，而且缺少有效的測評指標及測評辦法，難以量化考評，因此在項目建設質量、應用效益、資金使用與控制等方面產生了潛在的風險。目前，可能一方面造成項目建設應用水平低下，效益無法測評，另一方面建設資金出現浪費，建設和運行成本無法控制，增加了財政負擔。

3．移交階段的風險

項目移交是項目建設一個重要階段，如何順利完成移交是一項復雜的工作，移交也存在風險。移交工作包括資料的清點工作驗收，配置管理，培訓工作的落實，管理人員的考核機制，文檔材料的準備，驗收工作的完善，檢測評判的標準，維護的交接。

4．運營階段的風險

電子政務移交完成進入正常的系統(tǒng)運營階段，在這個階段，系統(tǒng)還存在一定的風險。

運營風險是指建設信息化項是為了應用，而應用是在系統(tǒng)可靠運行中實行的，因此要保障信息化項目的穩(wěn)定長期可靠的運行。但目前大多數項目恰恰在項目建成后的運行性能、運行經費、運行人員、信息采集更新、可靠性、故障修復等方面考慮和安排不足，為運行工作埋下了風險。另一方面，隨著由于部分業(yè)務廣泛且深度地依賴信息系統(tǒng)，任何系統(tǒng)的故障或不可靠運行，都將造成嚴重損失和惡劣影響。信息系統(tǒng)的運行風險成為不可忽視的且將長期存在的風險。

網站的推廣工作，系統(tǒng)的推廣工作，信息內容的更新，績效考核制度，信息保送流程，信息安全，反饋的服務機制。每個環(huán)節(jié)都會影響項目是否成功，細節(jié)決定成敗。系統(tǒng)的運營風險來自系統(tǒng)的可靠性，維護人員的穩(wěn)定性，外包的可靠性安全性。

二、如何規(guī)避電子政務各個階段的風險

電子政務在建設過程中，存在各種風險，如何規(guī)避這些風險，是本文的重點。根據實際工作的一些經驗，以及其它研究人員的成果，筆者認為要正確規(guī)避電子政務的風險，應該在項目啟動、規(guī)劃設計、實施、驗收移交及運營階段做到以下幾個方面的工作。

1．啟動階段：做好項目規(guī)劃，建立CIO制度

規(guī)劃是項目的建設綱領和依據，在項目啟動階段重視項目規(guī)劃可以避免風險，提高項目的成功率。在制定項目規(guī)劃中，應該做好以下幾個方面的工作：一是準確了解國內外政府信息化建設的現狀與趨勢和本區(qū)域或部門電子政務建設的現狀和問題，準確掌握實施電子政務的所需的資源配備情況。二是提出適合本區(qū)域或部門電子政務建設的目標。三是明確電子政務建設關鍵問題與思路。具體的方向為統(tǒng)一規(guī)劃、分步實施；資源整合、拉動產業(yè)；統(tǒng)一標準，保障安全；以業(yè)務流為主線，同時與政府的職能轉變相結合；創(chuàng)新的協(xié)同工作模式；使處理流程更加清晰；使信息資源流動更加暢順；對各分散的信息系統(tǒng)進行整合，實現“信息集成”，充分保護投資；在架構基礎良好的平臺上可以進行擴充，任意增加各種功能模塊。四是電子政務分階段的目標和實施計劃，包括建設先后進度、每階段的投資、達到的目標、各階段的關聯(lián)等。五是系統(tǒng)的體系結構，網絡框架。六是系統(tǒng)的設計原則。

七是安全管理、安全保障體系的內容和實施方法、容災備份系統(tǒng)的建設策略。八是基礎服務平臺，包括安全平臺、企業(yè)數據交換平臺、政府數據交換平臺。九是電子政務的基礎應用。要根據不同的特點和應用水平提出不同的應用方案，如政府信息門戶系統(tǒng)、辦公自動化系統(tǒng)、一站式審批系統(tǒng)、數據中心、政府公文交換系統(tǒng)等。十是綜合應用。包括網上虛擬政府、政府客戶關系管理系統(tǒng)、電話與網站相結合的呼叫中心系統(tǒng)、知識管理、社區(qū)信息化工程、電子采購系統(tǒng)、多媒體網絡會議系統(tǒng)、人才資源管理系統(tǒng)等。十一是系統(tǒng)的管理、維護規(guī)范。十二是提供系列培訓，包括基礎技術培訓、系統(tǒng)管理培訓、電子政務專題培訓。十三是系統(tǒng)的推廣建議。

現階段，一些地方政府領導缺乏必要的信息化建設知識，在制定本地區(qū)的電子政務建設規(guī)劃時聽從一些所謂的專家意見，甚至是一些公司的建議，制定了缺乏可操作性的項目規(guī)劃，導致建設失敗。因此，筆者認為，要保障電子政務成功，避免建設中的風險，必須在項目實施之前建立CIO，同時在政府領導中有專人負責和管理。目前大多數政府都建立了信息辦、信息中心作為政府的CIO，這樣有助于政府制定切實可行的電子政務建設規(guī)劃。

政府CIO的主要職責則是實現信息技術戰(zhàn)略與電子政務管理過程的整合。政府CIO應該是熟悉業(yè)務的業(yè)務專家，又是精通IT技術的技術專家，還應是懂得管理的管理專家。他們處在決策層，直接向“一把手”負責。他們在電子政務建設中的作用主要包括： 創(chuàng)造性地尋求電子政務應用機會，構建組織的競爭優(yōu)勢；制定電子政務規(guī)劃和實施計劃；了解業(yè)務需求，提出業(yè)務流程再造方案；提出電子政務建設投資建議，參與投資決策，負責電子政務系統(tǒng)采購；負責信息技術體系結構和電子政務系統(tǒng)的建設；負責信息與知識的管理；負責信息技術人才招聘和全員信息技術培訓；建立多層次的電子政務管理團隊和電子政務技術支撐體系。

2．設計招標階段：選擇合適的建設方案，尋找合適的承建單位，引進監(jiān)理單位

該階段主要關注建設方案的選擇和承建單位的選擇，從技術方面、建設能力和實施的成本和可能性來選擇合適的方案和單位，這樣才能避免電子政務的建設風險。

先進的技術建設方案，不一定是合適的建設方案，一個合適的建設方案要考慮眾多因素，包括建設成本、應用的環(huán)境（應用人員素質、技術環(huán)境等）、與現有業(yè)務流程的改造等。一個合適的建設方案應具備以下的特征：適當的業(yè)務流程再造；操作簡單，良好的人機對話界面；系統(tǒng)易維護，結構清晰，維護人員易于管理；性能適當超前，有一定的擴展能力；恰當投資額；安全可靠，由于系統(tǒng)的特殊性，要求有比較高的安全性和系統(tǒng)運行的可靠性。

招標是電子政務建設不可缺少的一個環(huán)節(jié)。目前，一些地方政府為了提高項目的成功率，片面地認為只要找到大的集成商就能把項目建設好，而且還一味追求投標的價格。在實際項目建設中，并不是一個名氣大的集成商就能完成好項目，有時候會起反作用。

合適的集成商應該具備以下要素：豐富的工程經驗；認真積極的工作態(tài)度；熟悉了解項目的建設要求，有同類項目建設經驗；專業(yè)的技術背景；有能力的項目經理；有較高的項目開發(fā)管理水平；公司應具備現場支持能力；與項目建設的地理位置不宜超過4小時路程；合理的投標價格；合理的服務內容。同時還要進行實地考察，包括公司、項目經理、原先完成或者正在建設的項目，綜合各種情況，以及投標文件的技術文檔，選定合適的承建商。

同時，電子政務作為信息化建設一個主要內容，同樣需要工程監(jiān)理。信息系統(tǒng)監(jiān)理單位與土建工程的監(jiān)理單位賦有同樣的職責，對信息化工程進行監(jiān)督和管理，主要的內容包括“質量控制、進度控制、投資控制、合同管理、信息安全管理、溝通協(xié)調”。監(jiān)理單位的引進，能夠加強項目實施的管理工作，建立良好的溝通協(xié)調機制，同時，由于建立單位的專業(yè)知識，也能對項目起到保駕護航的作用。

3．項目實施階段：確定合適的項目范圍，引進有效的項目管理制度，建立有效的評估體系

項目實施階段是電子政務建設過程中風險最大的階段，也是項目建設的關鍵。

首先，確定合適的項目范圍是項目成功的重要因素之一?，F在的電子政務項目都是大而全為主。如某縣政府在本縣電子政務工程招標文件中要求“實現全縣各部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)網絡互聯(lián)互通，內部實現辦公自動化系統(tǒng)，建立全縣的門戶網站，同時為全縣其它部門建立獨立的網站”。結果，項目從04年建設以來，本應在05年完成的，到現在還沒有完成。因此說，確定合適的項目范圍，有助于提高項目建設的成功率，降低項目建設的風險。真正有過成功經驗的人才會體會到：取得一項電子政務的效益是很不容易的，需要在很多配套環(huán)節(jié)上做到位。面面俱到的整體性方案是沒有什么意義的。有效的做法是：選好一個最能取得應用效果的項目，做深、做透、做好配套的各個環(huán)節(jié)。一個項目成功了，再來擴展。將電子政務目標定位低一點，項目范圍選擇小一點，不會有什么太大的損失。待我們有了能力后再擴展也不遲，如果定位太高，那就會非常危險，風險極大。

其次是項目管理制度的運用。信息化工程與其它工程不同，它的生產產品是無法固有，隨著時間的不同要求不同，隨著使用者的不同，形式也不同，需要在實施過程中再設計。電子政務也不像商品軟件，它具有個性化，是為特殊的客戶量身定做的，這點與ERP有相似之處，就是在流程再造這個環(huán)節(jié)面臨相當的困難。因此，在電子政務建設過程中要引入項目管理制度，建立“三位一體”的項目管理制度，即建設方（用戶方）、承建方、監(jiān)理方和項目管理體系，用制度來規(guī)范項目干系人的職責，建立良好的項目溝通和協(xié)調機制，建立系統(tǒng)建設中的內容變更機制，特別是要建立風險管理的概念和工作流程。有效的管理制度包括：良好的溝通機制，包括溝通的對象，方式及方法；合理的變更管理制度；適當的審查制度，包括審查的時間、內容、人員、方式和方法；標準的制定，包括設計、實施、檢驗的標準；可操作性，有靈活性。

最后，要建立有效的評估體系。這是一個重要問題，因為評測標準、評測辦法將直接引導電子政務建設的方向。

那么，以什么原則來制定評測的標準和設計評測的方案呢？答案只有一個：依據用戶的價值觀。為此，我們需要一再地研究用戶的需求，要把用戶的目標、要求搞準，這不僅是在研究測評的方案，也是在重新審視電子政務系統(tǒng)的目標。在這一問題上，不能想當然，要真正聽取用戶的意見。在國內，由于信息網絡的普及程度還不夠高，因此電子政務方案不能僅考慮網絡用戶，還需要考慮非網絡用戶，考慮有無其他的方法來配合，比如電話、信函方式。電子政務的目標是改善為用戶的服務。服務是目標，技術是手段，我們不應因偏愛技術而過于偏愛某部分用戶，而應當盡量地減少“數字鴻溝”的擴大。在實際效益調查中，我們也應把各種用戶的利用率考慮進來，使結果更有全面性。

當然，為了提高電子政務的效益，在設定電子政務目標之時，我們就應當同時制定量化的評測標準。提高目標的可測量性是提高電子政務效益的一個關鍵點。特別需要強調的是，雖然電子政務的社會效益不是那么直觀，但是我們還是可以提出一些直接或間接的統(tǒng)計與調查辦法。比方說用戶滿意率調查、運行數據統(tǒng)計等等，通過某些正面、側面的方法測出效果來。評測指標的辦法同時應成為項目方案的組成部分。

如果一個電子政務項目真是無法客觀地評測，或者說沒有什么測量的方法該如何辦呢？這樣的事情也是有的，比如說網絡安全的方案，究竟要有多大規(guī)模的投資才好防止黑客的破壞？這時只好依據一些公用數據來評價。但是，在大多數情況下，我們應當中止那些不好評測效果的項目。一個沒有評測辦法的項目本身就是一件十分危險的事，從實際教訓來看，這樣的項目極少有成功的，還是早一些停掉為好。

4．項目移交階段：建立移交制度

項目移交是項目建設的收尾工作，這個階段同樣存在由于移交工作的不規(guī)范，導致系統(tǒng)在運行時無法正常工作的風險。規(guī)避移交階段的風險需要建立移交制度。

一般根據合同規(guī)定，電子政務工程中包括文檔資料、源程序、執(zhí)行程序、各種設備的移交之前，需確定建設方（用戶）具備了接受的能力，經過了系統(tǒng)的培訓，移交的物品經過了評測，符合合同的要求。在這個過程中，由于建設方（用戶）缺乏專業(yè)技術，特別是對源程序檢測的手段不夠，而且現在的應用軟件結構復雜，因此必須有相應的人員來接受移交物品，而這就是在這個階段風險存在的因素。所以，我們必須建立一套比較完善的移交制度，保障移交物的準確性和可用性。在移交階段，可以通過第三方評測來完成系統(tǒng)的移交。

5．項目運行階段

在運行過程中同樣存在風險，包括技術風險和人為風險。技術風險是保障系統(tǒng)正常運營的各種軟件、硬件技術，包括系統(tǒng)的安全、速度、可靠、兼容等。人為風險種類就很多，如人員的基本素質、工作態(tài)度、管理、資金等。

避免運行階段的風險，應做好以下幾個方面的工作：保障系統(tǒng)運行的資金；建立一套行之有效的系統(tǒng)運行機制，獎罰分明，以經濟為驅動，工作處罰為輔，以領導的決心來推動電子政務的運行；引入必要的系統(tǒng)外包服務；重視網絡營銷，電子政務也需要進行營銷推廣；要保持系統(tǒng)建設的連續(xù)性和一致性，要按照規(guī)劃，統(tǒng)一步驟實施。

最后，值得一提的是，我國電子政務建設存在風險，風險主要來源是人。一些領導認識的盲從性，實施項目管理人員的非科學性，檢驗項目人為的隨意性都是導致項目失敗的主要原因。要避免這些風險，只有真正的認識風險，認清風險，培養(yǎng)一些復合型人才，廣開言路，運用科學的手段制定行之有效決策機制，用規(guī)范來控制風險，合理地規(guī)避這些風險，才能保障電子政務的成功。（CIO時代網）